I GSK 1004/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 maja 2025 r. sygn. akt I SA/Sz 789/24 w sprawie ze skargi L. L. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia 6 listopada 2024 r. nr 9016.69120.32.2024 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie na rzecz L. L. 1800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 7 maja 2025 r., sygn. akt I SA/Sz 789/24 po rozpoznaniu skargi L. L. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor OR ARiMR) z dnia 6 listopada 2024 r. nr 9016.69120.32.2024 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2015-2016 w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt II. zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 4.636 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor Zachodniopomorskiego OR ARiMR w Szczecinie zaskarżył w całości wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 maja 2025 r., sygn. akt I SA/Sz 789/24. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to w szczególności: a) art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów Wspólnot Europejskich, dalej: rozporządzenie nr 2988/95) - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że bieg terminu przedawnienia nie przerywa korekta do protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniach 26.01.2017 r. - 14.03.2017 r. doręczona stronie w dniu 1.08.2017 r., w sytuacji, gdy podstawą do przerwania biegu terminu przedawnienia stanowi każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a to w szczególności: b) na niedostrzeżeniu przez WSA w Szczecinie, że Dyrektor Zachodniopomorskiego OR ARiMR w decyzji z dnia 6 listopada 2024 r. nr 9016.69120.32.2024 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za latach 2015-2016 r. wskazał skutecznie okoliczności mogące prowadzić do przerwy biegu terminu przedawnienia tj. doręczenie beneficjentowi w dniu 1.08.2017r. korekty do protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniach 26.01.2017 r. -14.03.2017 r., i tym samym nie naruszył art. 153 p.p.s.a. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej Dyrektor OR ARiMR działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Szczecinie z dnia 7 maja 2025 r. sygn. akt I SA/Sz 789/24 i następnie wydanie wyroku utrzymującego w mocy decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego OR ARiMR w Szczecinie z dnia 6 listopada 2024 r. nr 9016.69120.32.2024 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za latach 2015- 2016 r. Wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Należy zauważyć, że sprawa, której wynik kontrolował Sąd I instancji była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który w wyroku z dnia 29 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Sz 434/23 wyznaczył kierunek postępowania w niniejszej sprawie. Skarżący kasacyjnie organ nie zgadzając się z oceną prawną i wytycznymi zawartymi w tym wyroku mógł złożyć od niego skargę kasacyjną. Skoro jednak tego nie uczynił i wyrok się uprawomocnił, to zarówno organ, jak i Sąd I instancji, a obecnie także NSA, są związani prawomocnym wyrokiem na mocy art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 170 p.p.s.a. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Natomiast naruszenie przez organy administracyjne postanowień art. 153 p.p.s.a. uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje uchylenie ich przez sąd administracyjny. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem tego sądu. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną oraz w przypadku zmiany prawa lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów. Zatem moc wiążąca orzeczenia niemal bezwarunkowo oznacza, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Związanie samego sądu administracyjnego, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. (Komentarz do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi J. Tarno, wydanie 3, Warszawa 2008, str. 376 i nast.). Wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 29 listopada 2023 r. WSA w Szczecinie uchylił wydane przez organ w drugiej instancji uprzednio rozstrzygnięcie wskazując na niedostateczność wykazania przez organ niewystąpienia przesłanki przedawnienia w ustaleniu przez organ kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2015-2016. Wyrok ten zawierał ocenę prawną i szczegółowe wytyczne dla organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W wyroku tym WSA w Szczecinie wskazał, że: "Rozważając zasadność zachowania terminu przedawnienia poddać należy kontroli stanowisko organu co do przerwania biegu przedawnienia. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że regulacja ta określa w sposób ogólny formę zawiadomienia o nieprawidłowościach, ale zawiadomienie o nieprawidłowościach musi dotyczyć "śledztwa" lub "postępowania w sprawie nieprawidłowości". Nie można zatem przyjąć, jak zasadnie wskazał skarżący w skardze, że doręczenie protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniach 26.01. -14.03.2017 r. jest równoznaczne z zawiadomieniem o wszczęciu "postępowania w sprawie nieprawidłowości" za 2015 i 2016 r. Kontrola przeprowadzona metodą inspekcji terenowej stwierdzała nieprawidłowości tu i teraz. Kontrola wykazała liczne nieprawidłowości, mające wpływ na niedotrzymanie powierzchni i wymogów podjętego zobowiązania. To dopiero na podstawie stwierdzonych nieprawidłowości organ zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania w celu ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w programie rolnośrodowiskowym.". Formułując ocenę prawną i wskazania w trybie art. 153 p.p.s.a. WSA w Szczecinie podał że, przy ponownym postępowaniu organ uwzględni powyższą ocenę Sądu i zbada czy w niniejszej sprawie wystąpiły inne okoliczności, które mogły mieć wpływ na przerwanie terminu przedawnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a., ponieważ nie wypełnił wskazań zawartych w wydanym uprzednio w sprawie wyroku i wydał rozstrzygnięcie sprzeczne z zawartą w tymże wyroku oceną prawną. W wyniku ponownej analizy materiału dowodowego organ odwoławczy nie wskazał na żadne inne okoliczności mające prowadzić do przerwy biegu terminu przedawnienia aniżeli okoliczności będące przedmiotem poprzedniej oceny WSA w Szczecinie. Należy również wskazać, że w złożonej skardze kasacyjnej Dyrektor OR ARiMR nie może kwestionować oceny prawnej WSA w Szczecinie zawartej w prawomocnym wyroku, że biegu terminu przedawnienia nie przerwała korekta do protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniach 26.01.2017 r. - 14.03.2017 r. doręczona stronie w dniu 1.08.2017 r., ponieważ kwestia ta została już przesądzona. Sąd administracyjny w uprzednio wydanym wyroku zakwestionował w sposób wyraźny możliwość uznania, że doręczenie protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniach 26.01. -14.03.2017 r. jest równoznaczne z zawiadomieniem o wszczęciu "postępowania w sprawie nieprawidłowości" za 2015 i 2016 r. Organy orzekające w sprawie jak również Sąd I instancji wydając zaskarżony w niniejszej sprawie wyrok, związane były oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uprzednio wydanym wyroku WSA w Szczecinie. Związanie samego sądu administracyjnego, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Wobec powyższego za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 - poprzez jego błędną wykładnię jak również naruszenia przepisów postępowania tj. art. 153 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).