I GSK 1233/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o. o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2541/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o. o. w W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 lutego 2021 r. nr PRR.zw.027.3.2021 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany: sądem I instancji lub WSA) wyrokiem z 1 września 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2541/21, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej p.p.s.a.), oddalił skargę A. Sp. z o.o. w W. (dalej zwanej: skarżącą lub spółką) na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej zwanego: organem, MRiRW lub Ministrem) z 9 lutego 2021 r. nr PRR.zw.027.3.2021 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od MRiWR niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 151 a contrario i 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. przez nieuzasadnione oddalenie skargi mimo zaistnienia podstaw do jej uwzględniania z uwagi na to, że MRiRW wydając zaskarżone postanowienie, dopuścił się naruszenia; art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej zwanej: k.p.a.) przez jego błędne zastosowanie w sprawie podczas gdy nie toczy się żadne postępowanie, którego wynik miałby wpływ na rozstrzygnięcie niniejszego postępowania, albowiem postępowanie toczące się przed WSA w Warszawie (sygn. akt V SA/Wa 2177/16) nie jest postępowaniem, od wyniku którego zależy rozstrzygnięcie niniejszego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a oraz przez brak zbadania w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a tym samym brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich istotnych zarzutów zwartych w skardze, które to naruszenie w istocie uniemożliwia kontrolę zaskarżonego wyroku. Skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Spór w sprawie dotyczy zasadności zawieszenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa ARiMR nr 16/16 z 20 maja 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora ARiMR nr 9007/6750/152/15 z 3 grudnia 2015 r., dotyczących ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu pomocy dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skoro zaskarżone przez stronę decyzje Dyrektora ARiMR nr 9007/6750/152/15 z 3 grudnia 2015 r. oraz Prezesa ARiMR nr 16/16 z 20 maja 2016 r. były przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (sygn. akt V SA/Wa 2177/16) i wyrok wydany 12 grudnia 2017 r. nie jest prawomocny, a od prawomocnego rozstrzygnięcia sądu w tej sprawie uzależniony będzie sposób rozpatrzenia wniosku strony o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji, to do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego należało zawiesić postępowanie w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności tych decyzji, stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z kolei w ocenie skarżącej kasacyjnie w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zwrócić uwagę, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dopuszcza możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Ustawowy zwrot "zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego" nasuwa wątpliwości do jego treści, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 8 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1559/07 oraz 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1570/11). W orzecznictwie prezentowany jest m.in. pogląd, zgodnie z którym zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie ogranicza się jedynie do sytuacji, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ czy sąd, wydanie decyzji nie jest w ogóle możliwe. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 239/10 przyjął, że zawieszenie postępowania jest dopuszczalne także wtedy, gdy możemy mówić o bezpośrednim wpływie (zależności merytorycznej) rozstrzygnięcia prejudycjalnego na treść (kierunek) rozstrzygnięcia w sprawie głównej. Bezsprzecznie zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy łączyć z okolicznością wszczęcia postępowania administracyjnego lub sądowoadmnistracyjnego w sprawie, która pozostaje w związku ze sprawą podlegającą rozpoznaniu (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1401/10). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia zaistniałego w sprawie problemu ma podjęta, na podstawie art. 264 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w składzie siedmiu sędziów, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2017 r. sygn. II GPS 1/17 (publ. ONSAiWSA 2017 r., Nr 5, poz. 73). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Należy bowiem przyjąć, że skoro w art. 56 p.p.s.a. ustawodawca wskazał, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu, to należy a contrario przyjąć, że nie ma podstaw do zawieszenia postępowania sądowego w sytuacji, gdy administracyjne postępowanie w trybie nadzwyczajnym zostało uruchomione po wniesieniu skargi. Jeżeli nie ma podstaw do zawieszenia postępowania przed sądem administracyjnym, a sprawa nie może być rozstrzygana jednocześnie w postępowaniu administracyjnym i sądowym, to organ administracji ma obowiązek zawiesić administracyjne postępowanie nadzwyczajne do czasu prawomocnego zakończenia sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym (por.: P. Daniel, Prawa i obowiązki organu administracji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wrocław 2014, s. 166). Należy przy tym pamiętać, że w świetle art. 170 p.p.s.a. organ administracji publicznej nie może wydać rozstrzygnięcia sprzecznego z wyrokiem sądu. Jakkolwiek uchwała ta stanowiła rozstrzygnięcie konkretnego, przedstawionego zagadnienia prawnego (przez co nie ma charakteru wiążącego w niniejszej sprawie) niemniej jednak zaprezentowany w niej pogląd i zawarta w jej uzasadnieniu argumentacja znajduje zastosowanie w realiach rozpatrywanej sprawy. Warto więc odnotować, że w powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, odwołując się do orzecznictwa tego sądu, że kolizję postępowania sądowoadministracyjnego i nadzwyczajnego postępowania administracyjnego należy wyłączyć przez wstrzymanie biegu jednego z postępowań, czyli jego zawieszenie. Podkreślić w związku z tym należy, że w sprawie niniejszej organ zawiesił postępowanie w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie z wniosku A. Sp. z o.o. z 19 października 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa ARiMR nr 16/16 z 20 maja 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora ARiMR nr 9007/6750/152/15 z 3 grudnia 2015 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na aprobatę zasługuje stanowisko sądu I instancji, że w realiach przedmiotowej sprawy zaistniała przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wbrew zatem poglądowi skarżącej kasacyjnie, w tej konkretnej sprawie konieczność wydania prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, jak i względy procesowe i ekonomiki procesowej świadczą o konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest poza sporem, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może biec równolegle z nadzwyczajnym postępowaniem administracyjnym zmierzającym do wzruszenia tej samej decyzji ostatecznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy także zwrócić uwagę na niecelowość nakładania się na siebie ich biegów z punktu widzenia zasad tzw. ekonomii procesowej, wykluczających podejmowanie czynności, które mogą okazać się zbędne. Kolizję tę można i należy wyłączyć w sposób opisany powyżej, a mianowicie przez wstrzymanie biegu postępowania administracyjnego, czyli przez jego zawieszenie. Z drugiej strony zawieszenie tak wszczętego postępowania administracyjnego znajduje wyraźną podstawę prawną w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w tym postępowaniu zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, czyli od rozpoznania skargi na decyzję weryfikowaną w tym postępowaniu. Jak dowiedziono wyżej, w tym przypadku zachodzi zależność od wyniku postępowania sądowoadministracyjnego, która powoduje obowiązek uwzględnienia tego wyniku podczas załatwienia sprawy w podjętym postępowaniu administracyjnym. Wykonanie tego obowiązku czyni zadość wynikającemu z art. 170 p.p.s.a. wymogowi respektowania prawomocnego orzeczenia sądu. Mając na uwadze powyższe, zarzut z pkt. 1 petitum skargi kasacyjnej uznać należy za niezasadny. Odnosząc się natomiast do zarzutu sformułowanego w pkt 2, wskazać należy, że z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przypomnienie tych oczywistych i utrwalonych w orzecznictwie zasad było konieczne, gdyż wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna w zakresie zarzutu z pkt 2 uchybia im tak dalece, że uchyla się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Postawione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 141 § 1 p.p.s.a w ogóle nie zostały uzasadnione. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej o żadnym z tych przepisów nawet nie wspomniano. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.