I GSK 1293/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Po 1410/21 w sprawie ze skargi A na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 9 sierpnia 2021 r. nr 783/20/2021 w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 24 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1410/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz.U.2024.935, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę A Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z 9 sierpnia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rawiczu z siedzibą w Miejskiej Górce z 21 kwietnia 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). We wniosku o płatności strona zadeklarowała działki, jednak w toku postępowania nie przedłożyła dokumentów dotyczących posiadania tytułu prawnego do przedmiotowych działek. Organ wskazał, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do gruntu nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne. W konsekwencji organy obu instancji odmówiły przyznania spółce różnego rodzaju płatności (w ramach wsparcia bezpośredniego, obszarów z ograniczeniami naturalnymi oraz rolno-środowiskowo-klimatycznej). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że przedmiotem sporu w sprawie jest interpretacja art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U.2020.217 dalej: Ustawa PROW 2014-2020). Sąd pierwszej instancji za prawidłowe uznał stanowisko organów, że warunkiem koniecznym przyznania płatności spółce w odniesieniu do gruntów wchodzących w skład ZWRSP było posiadanie tytułu prawnego do tych gruntów. Tej okoliczności spółka nie wykazała. Nie przedłożyła stosownych umów. Prawidłowo zatem sporne działki zostały wykluczone z płatności. W skardze kasacyjnej spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego w postaci: I. naruszenie prawa materialnego, a to: art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (dalej: ustawa lub ustawa PROW 2014-2020) przez jego niewłaściwe zastosowanie będące następstwem oczywiście wadliwej wykładni i całkowicie niezasadnego przyjęcia, iż: "WSA stwierdza, że organy ARIMR prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w niniejszej sprawie art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020 a przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych" (str. 23 uzasadnienia), i uznania zarzutu sformułowanego w skardze za niezasadny i to w sytuacji gdy przepis art. 20 ust. 4 ustawy jest ewidentnie i rażąco sprzeczny z: • art. 48 ust. 3, art. 36 ust. 1, 2 i ust. 5, art. 39 w zw. z art. 9, rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punktami 3, 33 i 38, Preambuły tego rozporządzenia, • art. 72 ust. 1 i 2 w zw. z art. 67 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w zw. z art. 28 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., • ogólnymi zasadami prawa Unii Europejskiej w tym zasadą równości, proporcjonalności i konkurencji, • wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa; Co skutkowało konieczności jego pominięcia i zastosowania w jego miejsce wskazanych powyższej powszechnie i bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa wspólnotowego; 2) art 48 ust. 3 art. 36 i art. 39 w zw. z art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. przez ich oczywiście błędną wykładnię, a następnie niezasadne pominięcie i niezastosowanie, w sytuacji, gdy z przepisów tych wprost wynika, ze płatność z tytułu obszarów o ograniczeniach naturalnych wypłaca się rolnikowi "w odniesieniu do hektarów posiadanych przez rolnika lub – w państwach członkowskich stosujących art. 36 niniejszego rozporządzenia – po zadeklarowaniu tych kwalifikujących się hektarów przez danego rolnika" 3) art. 21 ust. 1 pkt b Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 przez jego niewłaściwe zastosowanie, w tym wynikającej z tego przepisu regulacji- która w swej treści jest analogiczna do wynikającej z art, 20 ust. 4 ustawy PROW w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy wspólnotowe wprost się temu sprzeciwiały. 4) art 72 ust. 1 i 2 w zw. z art. 67 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w zw. z art. 28 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1305/2013 dnia 17 grudnia 2013 r., przez zaniechanie ich zastosowania w następstwie oczywiście błędnej ich wykładni, w tym pojęcia "zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności" przejawiającą się w utożsamieniu go z pojęciem możliwości wprowadzenia przez Państwo Członkowskie wymogu przedstawienia ważnego tytułu prawnego do działek jako warunku przyznania płatności, w sytuacji gdy już tylko literalne brzmienie sformułowania "zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności" oraz treść art. 72 ust. 1 lit c rozporządzenia 1306/2013 wskazują na to że w rzeczywistości pewien zakres swobody został państwom przyznany jedynie w zakresie informacji, dokumentów i dowodów, a nie w zakresie ustanawiania dodatkowych materialno-prawnych wymogów, których spełnienia niezasadnie żąda się od rolnika celem możliwości wypłaty wsparcia, II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art 151, w zw. z art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez oddalenie skargi wskutek nierozpoznania wszystkich podniesionych w niej zarzutów i całkowitego pominięcia argumentacji wskazanej w punkcie: I.2 skargi, tj. co do obowiązywania w tej sprawie zakazu wynikającego z art. 21 ust. 1 pkt b Rozporządzenia nr 1307/2013 i braku możliwości stosowania przepisów krajowych, który z tym zakazem byłby sprzeczny; I.3. skargi, tj. co do oczywiście błędnej wykładni przywołanych w decyzji (ale również i obecnie w treści zaskarżonego wyroku) art.: - 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995; - art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013; - II skargi, tj. co do naruszenia zasady prounijnej wykładni prawa krajowego; - III skargi, tj. co do całkowicie niezasadnej i sprzecznej z treścią wyroku TSUE z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 – Luigi Pontini i In, wykładni tego wyroku i braku jego obowiązywania w tej sprawie w zakresie wskazywanym przez organy w treści decyzji; - V skargi, tj. w zakresie błędnej wykładni treści wyroków przytoczonych w tym zarzucie, co skutkowało tym, że Sąd nie zapoznał się z tą niezwykle istotną argumentacją, w konsekwencji czego nie pominął i niezasadnie uznał zgodność przepisu art. 20 ust. 4 ustawy PROW z prawem unijnym i orzecznictwem TSUE oraz zastosował się do tez wyroków NSA, które w niniejszej sprawie z powodów wskazanych w skardze do WSA nie miały zastosowania; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 291 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez oddalenie skargi wskutek błędnej oceny w przedmiocie rzekomej zgodności przepisu art. 20 ust. 4 ustawy o PROW z przepisami wspólnotowymi, przy jednoczesnym zaniechaniu zastosowania prounijnej wykładni prawa krajowego, które w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym obligowała: pro unijnej wykładni prawa krajowego, która w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym obligowała: - organy I i II instancji do pominięcia przepisu art. 20 ust. 4 ustawy PROW jako niezgodnego z prawem Unii Europejskiej i dokonania interpretacji norm prawnych prawa krajowego w taki sposób, aby tak dalece jak jest to możliwe w całości zapewnić zgodność rozstrzygnięcia z prawem Unii Europejskiej przez zastosowanie przepisów z nim zgodnych i przyznanie płatności bez dokonywania wykluczeń, - Sąd I instancji do uchylenia w całości obu wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, co skutkowało niezasadnym zastosowaniem art. 20 ust. 4 ustawy PROW i oddaleniem skargi; 3) art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art. 11 art. 104 oraz art. 107 § 1 pkt. 4 i 5 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy PROW , polegające na niezasadnym oddaleniu skargi w sytuacji gdy w sentencji decyzji organu I jak i II instancji nie zawarto rozstrzygnięcia o całości wniosku strony inicjującego postępowanie, tj. nie zawarto rozstrzygnięcia w zakresie odmowy przyznania spornych w sprawie płatności do gruntów rolnych o które strona wnioskowała, w sytuacji gdy zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 ustawy rozstrzygnięcie takie winno znaleźć się właśnie w sentencji decyzji, co w niniejszym przypadku skutkowało koniecznością poszukiwania przez stronę rozstrzygnięcia w uzasadnieniu, a co jest bezsprzecznie nieprawidłowe i narusza zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej; 4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 193 Konstytucji RP w zw. z art. 52 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym przez oddalenie skargi na decyzję przy jednoczesnym uprzednim zaniechaniu zwrócenia się do TK z następującym pytaniem prawnym: "Czy przepis 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 jest zgodny z: - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim ogranicza prawa podmiotu gospodarującego na gruntach Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa; - art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje pozycję podmiotów gospodarujących na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa co skutkuje ewidentnie gorszą sytuacją podmiotów gospodarujących na tych gruntach; - art. 32 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje ochronę prawa własności wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową); - art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej odnoszącym się do zasady proporcjonalności w powiązaniu z zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim wprowadza ograniczenia przez ustawodawcę prawa własności i innych praw majątkowych osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w tym wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Jasności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanką warunkującą przyznanie płatności." co skutkowało samodzielną i jednocześnie ewidentnie błędną oceną tego Sądu o rzekomym braku sprzeczności przepisu art. 20 ust. 4 ustawy PROW z przepisami rangi konstytucyjnej i zaniechaniem skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego o wskazanej wyżej treści, 5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez oddalenie skargi na decyzję przy jednoczesnym uprzednim zaniechaniu zwrócenia się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjałnym dotyczącym wykładni przepisów prawa unijnego o następującej treści; - "Czy wprowadzony w przepisie art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanka warunkująca przyznanie płatności jest zgodny z art. 72 ust. 1 art. 67 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 i Preambuły tego rozporządzenia, a także z art. art. 48 ust. 3 i art. 9, art 21 ust. Ib, art. 32 ust 2-6, art. 36 .ust. 2 i ust. 5, art. 39 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punktami 3, 5, 10, 29, 30, 33, 38, 46 oraz 61 Preambuły tego rozporządzenia, oraz z art. 28 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1305/2013, oraz z zasadą proporcjonalności, równości i konkurencji", co skutkowało samodzielną i jednocześnie ewidentnie błędną oceną tego Sąd rzekomym braku sprzeczności przepisu art. 20 ust. 4 ustawy PROW z przepisami wspólnotowymi i zaniechaniem zwrócenia się do TSUE ze wskazanym wyżej pytaniem prawnym. Na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. spółka wniosła o przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu uzupełniającego z załączonego do niniejszej skargi kasacyjnej dokumentu: "Opinii prawnej Biura Analiz Sejmowych z dnia 16 lutego 2016 r. w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw, na potwierdzenie faktu: 1) uznania przez Biuro Analiz Sejmowych regulacji art. 20 ust. 4 ustawy PROW w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje spełnienie wymogu posiadania tytułu prawnego w odniesieniu do charakteru użytkowanej ziemi (prywatnego lub wchodzącego w skład ZWRSP) za niezgodny z prawem Unii Europejskiej; 2) uznania przez Biuro Analiz Sejmowych całego projektu ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (w tym ustawy PRO W 2014-2020), którą to ustawą następnie wprowadzono wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego do działek jako przesłanka otrzymania płatności - za niezgodny z prawem Unii Europejskiej; 3) występowania sprzeczności regulacji art. 20 ust. 4 ustawy PROW z prawem unijnym, 4) dokonania przez WSA w Poznaniu błędnej oceny charakteru prawnego przepisu art. 20 ust. 4 ustawy PROW i jego niewłaściwego w tej sprawie zastosowania, ponieważ przeprowadzenie tego dowodu nie spowoduje przedłużenia postępowania w sprawie, a jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w zakresie rzekomej zgodności przepisu art. 20 ust. 4 ustawy PROW z przepisami i zasadami prawa wspólnotowego oraz w zakresie braku możliwości jego zastosowania w tej sprawie. W oparciu o wskazane wyżej zarzuty spółka wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. ewentualnie 2) uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. 3) zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje; 4) rozpoznanie sprawy na rozprawie. Ponadto spółka wniosła o: 1) wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia o skierowaniu na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 52 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym następującego pytania prawnego: "Czy przepis 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 jest zgodny z: - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim ogranicza prawa podmiotu gospodarującego na gruntach Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa; - art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje pozycję podmiotów gospodarujących na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa co skutkuje ewidentnie gorszą sytuacją podmiotów gospodarujących na tych gruntach; - art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej regulującym zasadę równości w zakresie w jakim różnicuje ochronę prawa własności wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na. własność prywatną i państwową); - art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej odnoszącym się do zasady proporcjonalności w powiązaniu z zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim wprowadza ograniczenia przez ustawodawcę prawa własności i innych praw majątkowych osób władających nieruchomością wchodzącą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w tym wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanką warunkującą przyznanie płatności." 2) na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 w zw. art. 193 p.p.s.a. zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia wskazanego wyżej pytania prawnego, 3) wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia o skierowaniu do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego o następującej treści; - "Czy wprowadzony w przepisie art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 wymóg legitymowania się przez podmiot faktycznie gospodarujący na gruntach wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu jako przesłanka warunkująca przyznanie płatności jest zgodny z art. 72 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 i Preambuły tego rozporządzenia, a także z art. art. 48 ust. 3 i art. 9, art. 21 ust. 1b, art. 32 ust 2-6, art. 36 ust. 2 i ust. 5, art. 39 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punktami 3, 5, 10, 29, 30, 33, 38, 46 oraz 61 Preambuły tego rozporządzenia, oraz z art. 28 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1305/2013, oraz z zasadą proporcjonalności, równości i konkurencji"; 4) na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 w zw. art. 193 p.p.s.a. zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia wskazanego wyżej pytania prejudycjalnego. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Pismem z 14 maja 2025 r. spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu z pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 sierpnia 2014 r. (nr Kvk-096-6/14) do Wiceprezesa Najwyższej Izby Kontroli "Informacja o wynikach kontroli Najwyższej Izby Kontroli - Ochrona gruntów rolnych Skarbu Państwa przed nieuprawnionym wykorzystywaniem". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu NSA bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała. Zasadniczym przedmiotem sporu w niniejszej sprawie - z perspektywy procesowej i materialnoprawnej - jest interpretacja, a co za tym idzie zastosowanie art. 20 ust. 4 ustawy PROW. Przepis ten stanowi, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny, z tym że w przypadku działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10-12 - podmiotowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny. Przepis ten nie jest sprzeczny z przepisami Konstytucji, jak i regulacjami prawa unijnego, na co wskazuje skarżąca. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyrokach NSA z 7 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 3031/18, z 24 września 2020 r., sygn. akt I GSK 232/20, z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 150/22, z 4 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 1253/19 oraz z 14 czerwca 2024 r., sygn. akt I GSK 1817/20 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) w których wskazano, że dla uzyskania płatności wystarczające jest, co do zasady, samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, względem których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np. zawartą z ANR (aktualnie: KOWR) umowę dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Trafnie, co do zasady, wskazuje spółka, że dla uzyskania płatności wystarczające jest samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki. Stanowisko takie zawarto w szeregu wyroków, w tym m.in. w przywołanych wyżej wyrokach NSA. Jednak warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład ZWRSP, bowiem zgodnie z treścią art. 20 ust. 4 ustawy PROW ww. płatność do gruntu wchodzącego w skład ZWRSP, przysługuje rolnikowi, który ma do niego tytuł prawny. Jak wynika z wyroku NSA z 7 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 3032/18, takim tytułem może być zawarta umowa dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inna umowa, na podstawie, której rolnik korzysta z gruntu, albo umowa lub decyzja, na podstawie, której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd. Tym samym należy uznać, że ustawodawca mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu (por. także wyrok NSA z 4 lutego 2021 r., sygn. akt I GSK 1781/20). W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy ARMiR prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w tej sprawie art. 20 ust. 4 ustawy PROW, a zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez zastosowanie art. 20 ust. 4 ustawy PROW w następstwie błędnej wykładni i przyjęcia, że przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych w sytuacji, gdy zachodziła konieczność odmówienia jego zastosowania Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za bezzasadny. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnemu korzystaniu z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i in.). Wypada w tym miejscu podkreślić, że w myśl art. 8 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 środki kontroli powinny być właściwe ze względu na charakter danego sektora i proporcjonalne do realizowanych celów. Powinny uwzględniać istniejącą praktykę i struktury państw członkowskich, powinny być ustalone tak, by nie pociągać za sobą nadmiernych ograniczeń ekonomicznych i kosztów administracyjnych. Wylegitymowanie się przez wnioskodawcę tytułem prawnym do gruntu rolnego wskazanego przez niego do płatności rolniczych w świetle art. 8 ust. 2 rozporządzenia Rady (Euroatom) nr 2988/95 jest współmierne do realizowanych celów, w szczególności usprawiedliwionych wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu do projektu zmiany ustawy - zawierającego art. 20 ust. 4 ustawy PROW (np. tworzeniem sztucznych warunków do uzyskania płatności). Uwzględnia praktykę funkcjonującą w kraju (wydzierżawianie gruntów w oparciu o ustną umowę i nieuregulowanie, często przez wiele lat, spraw spadkowych) oraz strukturę własności gruntów rolnych. Nie pociąga za sobą nadmiernych ograniczeń ekonomicznych i kosztów administracyjnych. Nie wiąże się bowiem z nadmiernymi kosztami, porządkuje zaś rynek nieruchomości rolnych Skarbu Państwa i prowadzi do legalnych działań obligacyjnych. Za nieusprawiedliwione należy też uznać, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wątpliwości natury konstytucyjnej, co do zgodności z Konstytucją RP art. 20 ust. 4 ustawy PROW 2014-2020. Nie można w tym zakresie mówić o niezgodności powołanego przepisu z art. 2, art. 32 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, ponieważ grunty rolne Skarbu Państwa, którymi zarządza ANR (obecnie KOWR) wchodzą w skład dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP. Jak zauważa Trybunał Konstytucyjny własność publiczna służy całemu społeczeństwu. Przedmiot własności publicznej oraz przynoszone dzięki niemu pożytki przeznaczone mogą być tylko na realizację celów publicznych, służąc zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty państwowej. Za nieusprawiedliwione należy zatem uznać czerpanie korzyści z majątku wspólnego przez posiadaczy tych nieruchomości w złej wierze, a więc posiadanie nieruchomości bez tytułu prawnego w rozumieniu art. 20 ust. 4 ustawy PROW, kosztem ogółu obywateli. W związku z przedstawioną argumentacją wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zarówno te odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i te dotyczące naruszenia przepisów o postępowaniu należało uznać za nieusprawiedliwione. Stąd za chybione uznano zarzuty naruszenia art. 20 ust. 4 ustawy PROW, art. 72 ust. 1 i 2 w zw. z art. 67 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w zw. z art. 28 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., art. 3 § 1, art. 151, art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a., art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1 i 2, art. 104, art. 107 § 1 pkt. 4 i 5 i 107 § 3 k.p.a., art. 267 oraz art. 291 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Organy, a w ślad za nimi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zasadnie uznały, że warunkiem koniecznym do przyznania płatności spółce w odniesieniu do gruntów wchodzących w skład ZWRSP było posiadanie na dzień 31 maja 2020 r. tytułu prawnego do tych gruntów. Tej okoliczności skarżąca, w toku postępowania administracyjnego, nie wykazała. Nie przedłożyła stosownych umów. Prawidłowo więc - z perspektywy normatywnej - ww. działki zostały wykluczone z płatności. Odnosząc się do wniosku spółki o rozważenie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego należy wskazać, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, brak jest podstaw do skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez Sąd kasacyjny. (por. m. in. postanowienie TK z 22 października 2007 r., sygn. akt P 24/07). W świetle przedstawionych argumentów, w szczególności orzeczenia TS z 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08 stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie nie ziściły się przesłanki uzasadniające wystąpienie przez NSA z pytaniem prejudycjalnym do TSUE w zakresie odnoszącym się do kwestii, które przedstawione zostały we wniosku spółki. Z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika bowiem obowiązek sądu przedstawienia TS pytania prejudycjalnego w przypadku, gdy według tego sądu do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów prawnych przyjętych przez instytucje Unii Europejskiej. Zdaniem NSA, w rozpatrywanej sprawie wątpliwości co do interpretacji przepisów prawa unijnego, w zakresie mającym zastosowanie w sprawie niniejszej, nie występują. Dlatego też wniosek spółki należało uznać za nieusprawiedliwiony. Na marginesie zaznaczyć należy, że Opinia prawna Biura Analiz Sejmowych z dnia 16 lutego 2016 r. w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw nie miała wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.