I GSK 1475/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA del. Jacek Surmacz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Witczak po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Sz 87/22 w sprawie ze skargi L. L. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2021 r. nr 9016-2021-004106-69120 w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 21 kwietnia 2022 r. I SA/Sz 87/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę L.L. (dalej: Skarżący) na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z 7 grudnia 2021 r. nr 9016-2021-004106-69120 w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016. Uzasadnienie tego orzeczenia zostało udostępnione w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (adres strony internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Od powyższego wyroku Skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zażądano jego uchylenia, zasądzenia kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a także rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) wyrażającą się w braku wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechaniu dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego sprawy oraz braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadami logiki i zasadami wiedzy rolniczej, 2. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu wniosku dowodowego z opinii biegłego na okoliczność prawidłowości ustalenia przez kontrolujących zakresu wykoszeń gruntów rolnych na działkach rolnych w roku 2016 w oparciu o dokumentację z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach 26 stycznia – 14 marca 2017 r. Skarżący podniósł, że choć art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) modyfikuje zasady prowadzenia postępowania w zakresie obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, to jednak nie może to uzasadniać wyłączenia czynności organu związanego z wyczerpującym wyjaśnieniem ustalonego przez organ stanu faktycznego oraz zgodną z zasadą praworządności oceną zgromadzonego materiału dowodowego, na co uwagę zwrócono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. II GSK 859/09. Ponieważ negował ustalenia organów, powinny one podjąć dalsze czynności wyjaśniające w zakresie dotyczącym prawidłowego określenia powierzchni uprawnionej do płatności. Organ powinien uwzględnić zgłoszony przez niego wniosek dowodowy. Wykonanie opinii na zlecenie organu gwarantowałoby, że nie miałaby ona charakteru dokumentu prywatnego, a jej wiarygodność nie byłaby podawana w wątpliwość. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W kontrolowanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził podstaw nieważności postępowania sądowego, o których mowa w 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta podlegała zatem rozpoznaniu w granicach skargi kasacyjnej, której analiza wykazała, że nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sformułowane zarzuty powiązano z przepisami art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a. Zarzucono, że zgromadzony materiał dowodowy nie został oceniony w sposób wszechstronny, zgodnie z zasadami logiki i wiedzy rolniczej (ergo, z przekroczeniem granic zasady swobodnej oceny dowodów) oraz nie podjęto działań w celu ustalenia okoliczności faktycznych odpowiadających rzeczywistości i nie uwzględniono wniosku dowodowego o powołanie biegłego na okoliczność prawidłowości ustalenia przez kontrolujących zakresu wykoszenia gruntów na działkach rolnych w oparciu o dokumentację z kontroli na miejscu. Z powyższego wynikało zatem, że Skarżący zmierzał do podważenia ustaleń faktycznych i wykazania braku zgromadzenia przez organy dostatecznego materiału dowodowego do podjęcia rozstrzygnięcia, co powinno skutkować uchyleniem przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji. Zmierzał więc, choć nieudolnie, do wykazania, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przeprowadził proces kontroli zaskarżonej decyzji i postępowania administracyjnego, w którym ją wydano. Zarzuty te należało skonfrontować z ocenami Sądu pierwszej instancji. W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał, że nie stwierdził, aby organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez co została ona oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. Podniósł, że istotą sprawy było ustalenie, czy płatność RŚK na rok 2016 została prawidłowo przyznana Skarżącemu w pomniejszonej wysokości. Zaznaczył, że podczas kontroli stwierdzono różnice w powierzchni zadeklarowanych działek rolnych oraz nieprawidłowości w zakresie koszonych powierzchni. Stwierdzono też przekroczenie powierzchni w zakresie maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO). Wskazał, że odnośnie do doręczonego Skarżącemu raportu z kontroli zgłosił on organowi wniosek o zawieszenie postępowania, aby móc poddać raport weryfikacji wybranemu przez siebie podmiotowi posiadającemu specjalistyczną wiedzę w tej materii, ale ostatecznie analizy takiej nie przedstawił. Postępowanie było zawieszone od 21 sierpnia 2017 r. do 26 sierpnia 2020 r. Ustalenia kontroli legły u podstaw wydanych decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powołanych wyżej przepisów, w tym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...). Nie wyjaśniono w skardze kasacyjnej, jakie argumenty miały przemawiać za tym, że wyrażona przez Sąd ocena co do prawidłowości postępowania wyjaśniającego i ustaleń faktycznych organów powinna być uznana za wadliwą, w tym naruszającą wymóg wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skarga kasacyjna została w tym zakresie skonstruowana wadliwie, z naruszeniem wymagań wynikających z art. 174 pkt 2 i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych sformułowanych w nawiązaniu do art. 174 p.p.s.a. i ich uzasadnienie, z wykazaniem wpływu zarzucanego uchybienia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny może bowiem badać naruszenie tylko tych przepisów i norm prawnych, które zostały wyraźnie wskazane przez autora skargi kasacyjnej. Powołanie się w powyższej kwestii na zasadę praworządności, z pominięciem całej dyspozycji art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...), zawierającej 4 jednostki redakcyjne (punkty) regulujące zróżnicowaną materię prawną, nie mogło odnieść zamierzonego przez kasatora skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Natomiast kwalifikacja tego zarzutu przez pryzmat art. 21 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy (organ stoi na straży praworządności) nie wyłączała legalnej podstawy działania organu zawartej w art. 21 ust. 2 pkt 2 tej ustawy (organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy). Pogląd wyrażony w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku o sygn. akt II GSK 859/09 odnośnie do zasady praworządności nie znajdował w okolicznościach niniejszej sprawie zastosowania. Z przepisów art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy jednoznacznie wynika, że w postępowaniu dotyczącym płatności obowiązki organu nie dotyczyły konieczności zebrania całego materiału dowodowego, jak wynika z art. 77 § 1 k.p.a., lecz zostały ograniczone do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zaznaczenia wymaga, że płatności, o które ubiegał się Skarżący, były przyznawane na wniosek. Dlatego to wnioskodawca miał obowiązek dostarczyć organom dowodów na to, że spełniał warunki do ich przyznania. Formułując taki zarzut, jak w punkcie 1. skargi kasacyjnej, Skarżący nie uwzględnił, że prowadzone przez organy postępowanie administracyjne nie toczyło się tylko na podstawie przepisów k.p.a., ale z modyfikacjami wynikającymi z ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...). Obowiązki dowodowe organów Agencji zostały w tym postępowaniu ograniczone względem regulacji k.p.a., w tym art. 7 i art. 77 § 1. Natomiast w art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) postanowiono, że strona powinna aktywnie uczestniczyć w postępowaniu wyjaśniającym, przedkładając dowody na okoliczności, z których wywodzi skutki prawne. To zatem na osobie wnioskującej o płatności ciążył obowiązek wykazania, że na wymienionej we wniosku działce rolnej (niekoniecznie odpowiadającej powierzchnią działce ewidencyjnej) o określonej powierzchni prowadzi działalność rolniczą uprawniającą do uzyskania płatności, w tym dopełnia wymagań podjętego wieloletniego zobowiązania RŚK. Z tej przyczyny organy Agencji nie miały obowiązku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Nie zostało w skardze kasacyjnej wykazane, że dowód ten był niezbędny do ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności wymagających posiadania wiadomości specjalnych. Nie wykazano wpływu zarzucanego naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. na wynik sprawy, jak tego wymagają przepisy art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przede wszystkim jednak przepisu tego nie mógł naruszyć Sąd pierwszej instancji, ponieważ reguluje on postępowanie dowodowe przed organem administracji publicznej, a nie sądem administracyjnym. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd odniósł się do tego zarzutu skargi, wyjaśniając powody uznania go za niezasadny. W sprawach dotyczących płatności nieuprawnione jest natomiast oczekiwanie strony wnioskującej o płatności, że jej udział w nim będzie ograniczony tylko do negowania ustaleń faktycznych organów, zwłaszcza gdy organ zgromadził już dowody, których ocena okazuje się dla strony niekorzystna. Skarżący nie wykazał w toku postępowania, aby stan faktyczny na gruncie był inny, aniżeli stwierdzony podczas kontroli i przedstawiony w decyzjach. Nie wykazał również, że dokonana przez organy Agencji ocena dowodów, była wadliwa, a Sąd pierwszej instancji tej wadliwości nie dostrzegł, podobnie jak zarzucanej niekompletności materiału dowodowego. Wyraźnego podkreślenia wymaga, że raport z kontroli na miejscu, o którym mowa w art. 31 ust. 5 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...), stanowi urzędowy dowód przeprowadzonej kontroli, a do jego analizy nie są wymagane wiadomości specjalne. Oceny tego dowodu organ dokonuje samodzielnie, w granicach wyznaczonych przez regulację art. 80 k.p.a. Skoro Skarżący zmierzał do zakwestionowania ustaleń kontroli, to w pierwszej kolejności mógł po jego odbiorze zgłosić umotywowane zastrzeżenia co do poczynionych ustaleń, o których mowa w art. 31 ust. 8 cyt. ustawy. Natomiast dysponując raportem i materiałem fotograficznym, który został mu udostępniony, mógł poddać go analizie własnej lub wybranej przez siebie osoby i przedstawić organowi stosowne wyjaśnienia lub dodatkowe dowody, czyniąc zadość dyspozycji art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...), skoro z okoliczności takich zamierzał wywieść dla siebie korzystne skutki prawne. Nie zostało również wykazane, z jakich powodów dokonana przez organy ocena zgromadzonych dowodów, uznana przez Sąd pierwszej instancji za prawidłową, naruszała zasadę swobodnej oceny dowodów, w tym wykraczała poza granice logiki i nie uwzględniała wskazań doświadczenia życiowego. Z podanych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw. Została więc na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalona.