I GSK 1610/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia del. WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Sasak po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Sz 160/22 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 grudnia 2021 r. nr 390000/71/2279/2021/RDZ-ODW w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Sz 160/22, oddalił skargę A (skarżąca kasacyjnie) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organ) z dnia 22 grudnia 2021 r., nr 390000/71/2279/2021/RDZ-ODW w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu oraz odmowy przywrócenia terminu do wniesienia wniosku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik skarżącej, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 59 kpa w zw. z art, 58 § 1 kpa w zw. z art. 15zzzzzn2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wadliwe uznanie, że prawidłowym było odmówienie przez organ przywrócenia skarżącemu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwagi na brak uprawdopodobnienia przez skarżącego, że uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nastąpiło bez jej winy, podczas gdy z uwagi na treść art. 15zzzzzn ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19, który nie odsyła do art. 58 kpa i stanowi odrębną regulację w zakresie przywracania terminu w stosunku do regulacji zawartej w art. 58 kpa, art. 58 § 1 kpa nie znajdywał na gruncie niniejszej sprawy zastosowania, zaś znajdującymi zastosowanie były przepisy art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy COVID-19, które nie przewidują konieczności spełnienia przesłanki uprawdopodobnienia braku zawinienia w uchybieniu terminu celem przywrócenia tego terminu ani też żadnych innych przesłanek, o których mowa w art. 58 kpa, zatem odmowa przywrócenia spółce terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pozbawiona była wszelkich podstaw; 2) art. 59 kpa w zw. z art. 58 § 2 kpa w zw. z art. 15zzzzzn2 ust. 3 ustawy C0VID-19, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wadliwe uznanie, że prawidłowym było odmówienie przez organ przywrócenia skarżącemu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwagi na brak wskazania na ustanie przyczyny uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, od którego miałby biec 30 dniowy termin, podczas gdy art. 58 § 2 kpa oraz art. 15zzzzzn2 ust. 3 ustawy C0VID-19 nie znajdywały na gruncie niniejszej sprawy zastosowania, zaś znajdującymi zastosowanie były przepisy art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy C0VID-19, które nie przewidują konieczności wskazania na ustanie przyczyny uchybienia terminu celem przywrócenia tego terminu ani też konieczności spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 58 kpa, i które jednocześnie nie zawierają żadnego odesłania do art. 58 kpa, zaś 30 dniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu liczony winien być od dnia doręczenia stronie zawiadomienia organu o uchybieniu przez stronę terminu; 3) art. 145 § 1 pkt 1 ppsa poprzez jego niezastosowanie oraz art. 151 ppsa poprzez jego niewłaściwe jej zastosowanie i oddalenie skargi pomimo zaistnienia przesłanek uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, które to przesłanki polegają na istotnym naruszeniu przez organ prawa, tj. art. 7a kpa, art. 58 kpa, art. 59 kpa, art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Rozpoznając sprawę w tych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna spółki nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy przypomnieć, że artykuł 15zzzzzn2 został dodany do ustawy o COVID-19 na mocy przepisów ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2020 r. poz. 2255) i zaczął obowiązywać z dniem 16 grudnia 2020 r. a został on odwołany z dniem 16 maja 2022 r. § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2022 r. poz. 1027). Stosownie do brzmienia przepisu art. 15zzzzzn2, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w art. 15zzzzzn2 ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2). W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (ust. 3). Pojęcie "prawa administracyjnego" użyte przez ustawodawcę w przepisie art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19, nie zostało zdefiniowane w żadnej regulacji. Dokonując wykładni powyższej normy prawnej podkreślić należy, że podstawową sprawą dla każdej koncepcji wykładni jest określenie przyjmowanego w niej celu. Generalnie określa się w polskiej, współczesnej kulturze prawnej cel wykładni jako "ustalenie rzeczywistego znaczenia norm prawnych zawartych w przepisach prawa" (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2008, s. 257). Niewątpliwie celem art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19 była ochrona obywateli RP przed negatywnymi skutkami uchybienia terminom w czasie pandemii koronawirusa. Skoro ze względu na epidemię, ochrona zdrowia obywateli jest priorytetem i w tym celu wprowadzane są ograniczenia ich aktywności oraz ograniczenia w działaniu instytucji publicznych, a zamiarem ustawodawcy było przyjęcie regulacji zapewniających skuteczną ochronę prawną, to tym bardziej nie można regulacji art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19 w spornym zakresie wykładać zawężająco. Oznaczałoby to, że mimo niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia stron wszystko odbywałoby się na zasadach ogólnych sprzed stanu epidemii, co nie jest do przyjęcia. Skoro bowiem ustawodawca wprowadził przepis szczególny, dający obywatelom ochronę przed skutkami ograniczeń związanych z epidemią w postaci obowiązku organu administracji publicznej zawiadamiania strony o uchybieniu terminu i wyznaczeniu stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, rolą organu jest dokonanie wykładni tego przepisu z uwzględnieniem jego celu. Takie zaś działanie w zakresie dyrektyw wykładni celowościowej do art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19, prowadzi do przyjęcia, że ma on zastosowanie do regulacji zawartych w prawie administracyjnym w szerokim znaczeniu. Należy wobec tego, w toku celowościowej wykładni omawianego przepisu, przyjąć szerokie rozumienie użytego w nim pojęcia "prawa administracyjnego", a więc i to, że przepis ten reguluje bieg terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony przewidzianych w regulacjach prawnych, które zaliczyć można do szeroko rozumianego prawa administracyjnego. Ustawa o COVID-19 z uwagi na swój nadzwyczajny charakter zawiera normy, które można zaliczyć do wszystkich trzech działów prawa. Dlatego charakter każdego z przepisów tej ustawy należy oceniać odrębnie. Natomiast przepis art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 określa terminy, w których płatnik składek powinien przesłać deklarację rozliczeniową lub imienny raport miesięczny, co jest warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo tej ustawy. Obowiązek obliczania i wpłacania tychże składek jest obowiązkiem publicznoprawnym (administracyjnym). Wskazany wyżej art. 31zq ustawy określa przesłanki, od których spełnienia uzależnione jest uzyskanie przez płatnika składek ustawowej ulgi (zwolnienia) w zakresie realizacji tego obowiązku publicznoprawnego (administracyjnego). Jedną z tych przesłanek jest złożenie deklaracji rozliczeniowej lub imiennego raportu miesięcznego w określonym datą terminie. Nie ulega zatem wątpliwości, że art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 jest przepisem prawa administracyjnego, a terminy określone w tym przepisie są terminami przewidzianymi w przepisach prawa administracyjnego, do których odnosi się art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19. Stosownie do treści art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych. Terminy wskazane w powołanym przepisie mają charakter materialnoprawny i generalnie nie podlegają przywróceniu. Wyjątkiem była jedynie opisana wyżej regulacja art. 15zzzzn2 ustawy o COVID-19 mogąca w połączeniu z art. 58 K.p.a. - wyjątkowo stanowić podstawę przywrócenia także terminu o charakterze materialnoprawnym. Według skarżącej kasacyjnie odmowa przywrócenia terminu w niniejszej sprawie była wadliwa, gdyż skarżąca spółka uprawdopodobniła, iż niezłożenie przedmiotowego wniosku w ww. terminie wynikało li tylko ze stosowania się do interpretacji przepisów regulujących przesłanki do ubiegania się przedsiębiorców o takie zwolnienie obowiązującej w dacie upływu powyższego terminu. Według Sądu I instancji organ prawidłowo uznał, że nie było podstaw z art. 58 k.p.a. do przywrócenia terminu do dokonania przedmiotowej czynności złożenia wniosku. To stanowisko podziela Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Należy przyznać rację Sądowi I instancji, że dla uprawdopodobnienia braku winy, o którym mowa w art. 58 § 1 kpa, wymagane jest, aby zaistniała przeszkoda nie była możliwa do przezwyciężenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości interpretacyjne jakie miała skarżąca dotyczące możliwości ubiegania się przez spółkę o zwolnienie z obowiązku opłacania składek ZUS nie stanowią okoliczności którą można potraktować, jako uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku w terminie. Z motywów jakie podaje skarżąca kasacyjnie wynika, że zdawała sobie sprawę z tego, że pomimo istnienia w przestrzeni publicznej różnych interpretacji przepisów regulujących uzyskanie takiej pomocy nie było jednak wykluczone, że istnieje możliwość jej uzyskania. Świadome zaś zrezygnowanie przez skarżącą kasacyjnie z dopełnienia formalności w postaci uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy w określonym ustawowo terminie nie może być więc uznane za wystąpienie przeszkody nie do przezwyciężenia, której strona nie mogła usunąć. Rację ma zatem Sąd I instancji akceptując, jako prawidłowe, stanowisko organu, że strona podjęła świadomie ryzyko negatywnych skutków procesowych swojego działania. Organ administracji nie jest zobowiązany do przywrócenia terminu w sytuacji, w której odmowa przywrócenia terminu jest dla strony krzywdząca i naraża ją na straty finansowe. Od strony w toku postępowania administracyjnego wymaga się dołożenia wszelkiej staranności i dbałości o swoje interesy. W zasadzie każde uchybienie terminu może prowadzić do negatywnych skutków dla strony, które w pewnych sytuacjach mogą narazić ją na straty finansowe. charakter skutków jakie są związane z uchybieniem terminu, nie stanowią – zgodnie z wolą ustawodawcy – przesłanki przywrócenia terminu. Bez względu zatem na konsekwencje związane z uchybieniem terminu, jego przywrócenie jest możliwe wyłącznie gdy strona uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. W realiach kontrolowanej sprawy skarżąca spółka tego nie uprawdopodobniła. Prawidłowo zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ orzekł o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku, co w efekcie zasadnie doprowadziło Sąd I instancji do wniosku, że skargę strony należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.