I GSK 1641/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 sierpnia 2025 r. sygn. akt I SA/Bk 161/25 w sprawie ze skargi W. J. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia 7 marca 2025 r. nr 9010-00000000250/25 w przedmiocie przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. J. na rzecz Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 27 sierpnia 2025 r., sygn. akt I SA/Bk 161/25, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935; obecnie Dz.U.2026.143 dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę W. J. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży (dalej: organ) z 7 marca 2025 r. w przedmiocie pomocy finansowej przyznanej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach spowodowane wystąpieniem w 2023 r. niekorzystnych zjawisk atmosferycznych. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący, zaskarżając go w całości. Skarżący na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2, art. 185 § 1, art. 187 i art. 188 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, wg norm przepisanych. Mając na uwadze treść art. 176 § 2 i art. 182 § 2 p.p.s.a. skarżący zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Skarżący wniósł również o rozważenie przedstawienia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia - w oparciu o przepis art. 187 § 1 p.p.s.a. - zagadnienia prawnego budzącego - w ocenie strony skarżącej wątpliwości tj.: "Czy prawidłowe jest pojmowanie protokołu bądź kalkulacji wygenerowanej w aplikacji suszowej jako dokumentu, którego nie można w żaden sposób zakwestionować i oceniać w postępowaniu prowadzonym przez organy ARiMR i czy dokumenty sporządzone przez komisję suszową zawierające odmienne ustalenia od obliczeń zawartych w ww. kalkulacji mogą stanowić skuteczny dowód przeciwko treści kalkulacji na podstawie art. 76 § 3 KPA". Wyrokowi zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj.: nieprawidłową wykładnię § 13zze ust. 1 - 7 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn.: Dz.U.2015.187 ze zm.), z jednoczesnym nieuwzględnieniem treści § 5 ust. 7 pkt 3 lit. c), § 5 ust. 7a, § 13zzd ust. 14, 16 i 18 ww. rozporządzenia oraz art. 76 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego - skutkującą oddaleniem skargi i przyjęciem, że "odwołujący nie spełnił warunku, o którym mowa w § 13zze ust. 1 pkt 3 lit. b) ww. rozporządzenia", jak również stwierdzeniem, że (...) bez wpływu na wynik sprawy pozostają dołączone do akt sprawy raport z komisji suszowej i notatka komisji z dnia 18.08.2023 r.". Zdaniem skarżącego Sąd nie uwzględnił tego, że ustawa o ARiMR, jak również ww. rozporządzenie nie zawierają przepisów regulujących tryb zmiany protokołu, bądź jakiejkolwiek procedury, służącej zwalczaniu ustaleń dokonanych przez komisję suszową. Domniemanie wynikające z treści protokołu jest jednak wzruszalne, ponieważ KPA dopuszcza przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego na podstawie art. 76 § 3 KPA. II. przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.: 1. art. 151 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i stwierdzenie w uzasadnieniu wyroku, że zalecenia Sądu, zawarte w poprzednio wydanym wyroku WSA w Białymstoku z 9 października 2024 r., sygn. akt I SA/Bk 225/24 uchylającym poprzednią decyzję organu zostały wypełnione, podczas gdy - wbrew stanowisku Sądu I instancji - Organ nie udzielił żadnej odpowiedzi na pytanie, czy przyjęte w sprawie dane z ustaleń tzw. komisji suszowej były prawidłowe, zarówno w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i w cytowanych przez Organ fragmentach pisma Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Pismo to stanowiło odpowiedź na zapytanie Organu złożone 11 grudnia 2024 r. w celu wyjaśnienia reguł działania aplikacji w zakresie prawidłowości obliczeń, w szczególności czy odnotowano błędy w funkcjonowaniu algorytmu obliczeń i czy przyjęte w sprawie dane z ustaleń komisji suszowej były prawidłowe. Sąd I instancji nie odniósł się przy tym do zarzutu skarżącego, że Organ w uzasadnieniu swojej decyzji skoncentrował się wyłącznie na tym, czy w danym okresie nie było awarii systemu, po czym zdyskredytował ustalenia komisji, twierdząc, że nie mają one żadnego znaczenia, nie odnosząc się przy tym do jakiegokolwiek wyjaśnienia przyczyn rozbieżności między ustaleniami komisji z danymi wynikającymi z kalkulacji i nie analizując w żaden sposób prawidłowości ustaleń dokonanych przez komisję suszową. Brak odnotowania błędów w funkcjonowaniu algorytmu obliczeń nie jest zdaniem skarżącego równoznaczny z prawidłowością dokonanych obliczeń dotyczących zakresu szkody spowodowanej suszą. 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 KPA oraz art. 10a ust. 1a ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa prowadzące do naruszenia zasad postępowania wskazanych w ww. przepisie poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Organ rozpoznając ponownie sprawę: nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, nie uwzględnił danych zawartych w raporcie komisji oraz notatce z 18 sierpnia 2023 r. sporządzonej przez tzw. komisję klęskową, nie uwzględnił danych stwierdzonych podczas oględzin przedmiotowej komisji na gruncie, a także ustalił wartość oszacowanych szkód wyłącznie na podstawie Kalkulacji; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 3 KPA poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w poprzednio wydanym wyroku z 9 października 2024 r., sygn. akt I SA/Bk 225/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, iż "Błędne jest pojmowanie protokołu czy też kalkulacji wygenerowanej w aplikacji suszowej jako dokumentu, którego nie można w żaden sposób zakwestionować czy oceniać, a tak postąpiły organy w niniejszej sprawie. Nie jest trafnym stwierdzenie, że organy ARiMR nie są uprawnione do kwestionowania mocy dowodowej tych dokumentów. Takie wskazanie świadczy jednoznacznie o uchylaniu się od jakiejkolwiek oceny kalkulacji oszacowania szkód, wygenerowanej w aplikacji suszowej, ale również rozpatrzenia innych dowodów w sprawie.". W zaskarżonym wyroku z 27 sierpnia 2025 r., sygn. akt I SA/Bk 161/25 stwierdzono odmiennie: "(...) organy ARIMR rozpatrują wnioski o pomoc w przypadku strat spowodowanych suszą na podstawie dołączonych protokołów/kalkulacji z oszacowania zakresu i wysokości szkód i weryfikuje spełnienie wymaganych warunków zawartych w rozporządzeniu. (...) Jeśli straty wyniosły co najmniej 30% średniej rocznej produkcji - aplikacja generuje protokół, zaś w innym przypadku tworzy kalkulację. Zatem mając na uwadze, że w aktach rozpatrywanej sprawy o przyznanie pomocy znajduję się kalkulacja z oszacowania szkód w produkcji roślinnej spowodowanych przez suszę wynosząca poniżej 30%, organ prawidłowo odmówił skarżącemu przyznania żądanej pomocy. Istotnym jest także, iż w tym zakresie występuje daleko idąca automatyzacja i organ nie ma możliwości dokonania uznaniowych ustaleń.". W uzasadnieniu wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalanie w całości, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy też zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie uściślać bądź korygować zarzutów skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13). Do autora skargi kasacyjnej – będącego profesjonalistą – należy zatem wskazanie ściśle określonych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym to polegało. Już w starożytności w dziele cesarza Justyniana, określanym mianem Corpus iuris civilis w części poświęconej konstytucjom cesarskim zatytułowanym De errore advocatorum vel libellos seu preces concipientium - O błędach adwokatów i tych, którzy układają różne pisma i prośby, zwrócono uwagę, że Ea, quae advocati praesentibus his quorum cause aguntur adlegant, perinde habenda sunt, ac si ab ipsis dominis litium proferantur (C.2.9.1) – To, co adwokaci wygłaszają w obecności osób, których sprawę prowadzą, ma być traktowane tak, jak gdyby było wypowiedziane przez tych, którzy są zastępowani w procesie; konstatacja ta ma bowiem ponadczasowe znaczenie, której odzwierciedleniem są rozwiązania przyjęte przez ustawodawcę w p.p.s.a. (znaczenie prawa rzymskiego w kontekście dzisiejszego stosowania prawa omawiają H. Kupiszewski: Prawo rzymskie a współczesność, Warszawa 1988, a także I. Subera: Metodologia historyczno-prawna, Warszawa 1972). Nie ulega wątpliwości, że w pierwszej kolejności należy odnieść się do pomieszczonych in fine skargi kasacyjnej zarzutów o charakterze procesowym; ich ocena jest o tyle istotna, że tylko prawidłowe ustalenia stanu faktycznego mogą stanowić podstawę do oceny kwestii prawidłowości stosowania norm prawa materialnego. Wszystkie one pozostają poza kognicją Sądu II instancji albowiem in principio wskazano na naruszenie przepisów postępowania "w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy". Tymczasem ustawodawca wymaga aby podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wiązała się z naruszeniem przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy, a więc z wystąpieniem postaci kwalifikowanej. Zwrócić też należy uwagę, iż wątku tego – stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a – nie wykazano w treści motywów skargi kasacyjnej, co jest kolejną wadą wniesionej skargi kasacyjnej. Na marginesie wskazać należy, że o skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć także potrzebę wykazania istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., sygn. akt II FSK 3864/17). Podkreślić należy, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd I instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/28. Brak skutecznego podważenia naruszenia prawa procesowego rodzi ten skutek, że Sąd II instancji musi uznać ustalenia faktyczne za prawidłowe. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut o charakterze materialnoprawnym; identycznie – jak w przypadku kwestii procesowych (ewidentna obraza treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a) nie uzasadniono tezy o nieprawidłowej wykładni wskazanych tam przepisów. Nie zaproponowano też ich prawidłowego rozumienia, co zwalnia Sąd II instancji z jego merytorycznej oceny. Wskazać też należy, że w świetle art. 174 p.p.s.a. wskazanie szeregu przepisów prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd I instancji, nie określając konkretnie, na czym polega naruszenie każdego z nich, jest również wysoce nieprawidłowe. Pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo). Negatywna a zarazem dyskwalifikująca (bez potrzeby jakiegokolwiek odniesienia do merytorycznych kwestii podniesionych w skardze kasacyjnej) ocena skargi kasacyjnej – z uwagi na wadliwe jej sformułowanie – zwalnia Sąd II instancji z postulowanego zastosowania treści art. 187 § 1 p.p.s.a. Przy jej rozpoznawaniu nie wyłoniło się bowiem jakiekolwiek zagadnienie prawne, a tym bardziej budzące poważne wątpliwości, które wymagałoby rozpoznania w składzie powiększonym. Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie 204 pkt 1 p.p.s.a.