I GSK 1691/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del WSA. Paweł Janusz Lewkowicz Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 215/24 w sprawie ze skargi P. I. na akt Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 17 listopada 2023 r. nr OR10-65080-OR1000284/22 w przedmiocie pomocy finansowej ze środków unijnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżony akt Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 17 listopada 2023 r. nr OR10-65080-OR1000284/22 3. zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz P. I. 1 240 (tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany: WSA lub sądem I instancji) wyrokiem z 20 czerwca 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 215/24, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.), oddalił skargę P. I. (dalej zwanego: skarżącym) na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanego: organem lub ARiMR) z 17 listopada 2023 r. nr OR10-65080-OR1000284/22 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych. W uzasadnieniu sąd I instancji wskazał, że skarżący w październiku 2022 r. złożył w ARiMR wniosek o przyznanie pomocy na operacje typu "Rozwój przedsiębiorczości – rozwój usług związanych z rolnictwem i leśnictwem w ramach poddziałania 6.4 "Wsparcie inwestycji w tworzenie i rozwój działalności pozarolniczej", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020. Wnioskował o dofinansowanie zakupu ładowarki teleskopowej. Na wezwanie organu wyjaśnił, że planuje wykonywanie usług wymienionych w PKD 42.21.Z, 42.91.Z, polegających na kopaniu stawów i rowów melioracyjnych, i że posiada w tym celu również koparkę gąsienicową, ciągnik i przyczepę, a ładowarka teleskopowa jest mu potrzebna do załadunku ziemi na przyczepę celem jej wywiezienia oraz do rozplantowania w miejscu realizacji usługi lub w miejscu, do którego ziemia zostanie odwieziona. Odpowiadając na kolejne wezwanie skarżący podał, że część usług będzie wykonywał na terenie podmokłym, na który nie wjedzie ciągnik z przyczepą, a ładowarka zostanie wykorzystana do przewożenia jednorazowo mniejszych ilości ziemi i ich załadunku na przyczepę. ARiMR w dniu 17 listopada 2023 r. odmówiła skarżącemu przyznania pomocy, wskazując na niespełnienie warunków określonych w § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 października 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Rozwój przedsiębiorczości – rozwój usług związanych z rolnictwem i leśnictwem" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w tworzenie i rozwój działalności pozarolniczej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (Dz. U. poz. 1843). Organ uznał, że ładowarka teleskopowa nie jest niezbędna do zabezpieczania lub utrzymywania urządzeń wodnych związanych z rolnictwem, a maszyną kluczową jest koparka lub koparko-ładowarka. Zwrócił ponadto uwagę, że posiadana przez skarżącego koparka jest 25-letnią maszyną, wyposażoną wyłącznie w łyżkę kopiącą o poj. 0,4 m3 oraz łyżkę ładowarkową o poj. 0,96 m3. Ocenił to urządzenie za zużyte, potencjalnie awaryjne, nie dające gwarancji działania przez okres związania celem projektu, ograniczające konkurencyjność wnioskodawcy na rynku usług, o niewielkich możliwościach wykonywania usług, z uwagi na posiadanie tylko jednej łyżki kopiącej. Przyjął ponadto, że wykorzystanie ładowarki teleskopowej do rozplantowania ziemi w miejscu jej odwiezienia nie stanowi części usługi wykonania stawu czy rowu melioracyjnego i nie może być wykonywane w ramach operacji. Zdaniem organu do wykonania usług planowanych przez skarżącego wystarczy koparko-ładowarka. Oddalając skargę sąd I instancji uznał, że wniosek skarżącego nie był zgodny z wymaganiami wynikającymi z § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia i art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1270), bo planowana operacja nie była uzasadniona ekonomicznie. Sąd podzielił stanowisko organu, że skarżący nie wykazał racjonalności, niezbędności i potrzeby zakupu ładowarki teleskopowej, a jego wyjaśnienia były w tym zakresie niewystarczające. Ocenił, że skarżący ograniczył się do podania ogólnych i niekompletnych stwierdzeń, nie przedstawił celowości zakupu, nie złożył przekonujących wyjaśnień. W szczególności nie wykazał, że zakup ładowarki teleskopowej jest adekwatny do rodzaju zaplanowanej działalności, i że ten model może zostać użyty do tej działalności, np. z uwagi na unikalne i tylko jemu właściwe cechy, których nie posiadają inne oferowane na rynku pojazdy. Stanowisko organu, że bardziej racjonalny byłby zakup koparko-ładowarki sąd I instancji uznał za trafne. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości. W skardze kasacyjnej wniósł na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W przypadku uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, wniósł o uchylenie wydanego rozstrzygnięcia organu z 17 listopada 2023 r. Ponadto wniósł o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się przeprowadzenia rozprawy i wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. naruszenie: 1. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 2298; dalej zwanej: ustawą o wspieraniu) i w związku z § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 października 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej na operacje typu "Rozwój przedsiębiorczości – rozwój usług związanych z rolnictwem i leśnictwem" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w tworzenie i rozwój działalności pozarolniczej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 1843, ze zm.; dalej zwanego: rozporządzeniem) przez wadliwie wykonaną przez sąd I instancji funkcję kontrolną polegającą na błędnym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. i oddaleniu skargi, a w efekcie niezasadnym utrzymaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięcia ARiMR z 17 listopada 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych, pomimo że to rozstrzygnięcie zostało wydane po przeprowadzonym nieprawidłowo postępowaniu polegającym na rozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego w sposób niezgodny z wymogami ustawowymi, tj. w sposób niewyczerpujący i przejawiający się brakiem udowodnienia przesłanek podważających twierdzenia skarżącego i pozwalających na wydanie odmowy przyznania pomocy, co doprowadziło do: a) błędnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, tj. wniosku, biznesplanu i wyjaśnień skarżącego i wyciągnięcie z nich niewłaściwych, niezgodnych z rzeczywistym stanem faktycznym sprawy wniosków w zakresie rzekomego braku ekonomicznego uzasadnienia dla zakupu ładowarki, co było skutkiem zinterpretowania wszelkich niejasności i wątpliwości na niekorzyść skarżącego, a co skutkowało bezpodstawną, naruszającą słuszny interes skarżącego odmową przyznania pomocy finansowej; b) oparcia rozstrzygnięcia wyłącznie na swoim subiektywnym, oderwanym od rzeczywistości i błędnym przekonaniu i wbrew zgromadzonym dowodom, że planowana operacja jest ekonomicznie nieuzasadniona, a planowana do zakupu ładowarka teleskopowa nie spełnia wymogów stawianych w przedmiotowym programie pomocowym, przy jednoczesnym niesłusznym nieuwzględnieniu wyjaśnień składanych przez skarżącego w toku postępowania, w których precyzyjnie i spójnie wskazano funkcje planowanej do zakupu maszyny oraz jej zastosowanie w planowanej do prowadzenia działalności; c) pominięcia w trakcie procedowania wniosku i w konsekwencji w rozstrzygnięciu zastosowania zapisów instrukcji wypełniania biznesplanu i w efekcie powyższego błędne stwierdzenie niezasadności ekonomicznej oraz technologicznej planowanej inwestycji, podczas gdy z przedłożonego przez skarżącego biznesplanu wynikała ekonomiczna zasadność zakupu ładowarki teleskopowej; d) nieprzedstawienia w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia konkretnych i obiektywnych przesłanek, z których wynikałoby z jakich względów organ uznał, że zakup koparki lub koparko-ładowarki będzie bardziej ekonomicznie racjonalny niż zakup ładowarki, jak również pominięcie wyjaśnienia przyjętego założenia, że koparka, którą posiada skarżący jest zużyta i tym samym nie nadaje się do dalszego użytku w zakresie planowanej przez skarżącego działalności, podczas gdy we wniosku, biznesplanie i w składanych wyjaśnieniach skarżący wyraźnie wskazywał, że posiadana przez niego koparka jest sprawna technicznie i nadaje się do użytku oraz wskazywał w jaki sposób obie maszyny (posiadana koparka i planowana do zakupu ładowarka) będą wykorzystywane do planowanej działalności, a czego jako działania niezgodnego z wymogami art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu nie dopatrzył się sąd I instancji, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bo doprowadziło do niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i do pozostawienia w obrocie prawnym wydanego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji do pozbawienia skarżącego pomocy finansowej, pomimo że skarżący spełnił wszelkie wymogi do jej uzyskania; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. i w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez sporządzenie przez WSA w Warszawie ogólnego, lakonicznego uzasadnienia faktycznego i prawnego wyroku, w którym sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych w skardze, poddającego w wątpliwość i uniemożliwiającego sprawdzenie, czy sąd dokonał dogłębnej kontroli legalności działalności organu administracji publicznej i wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia, którą miał obowiązek przeprowadzić, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w praktyce uniemożliwia skarżącemu ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, a co za tym idzie, pozbawia stronę możliwości polemizowania z jego oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy, uniemożliwiając również kontrolę instancyjną wydanego rozstrzygnięcia, co jest widoczne w uznaniu przez sąd I instancji, że stanowisko organu jest prawidłowe, a skarżący rzekomo nie wykazał niezbędności i potrzeby zakupu ładowarki teleskopowej do świadczenia zaplanowanych usług, podczas gdy z uzasadnienia skarżonego wyroku nie wynika dlaczego WSA w Warszawie: a) zaaprobował stanowisko organu, że maszyną niezbędną do wykonywania usług planowanych przez skarżącego, a tym samym bardziej racjonalną ekonomicznie będzie koparka, a nie ładowarka teleskopowa; b) w ślad za organem uznał, że koparka, którą posiada skarżący jest zużyta i wymagane byłoby jej zastąpienie bardziej zaawansowaną technicznie koparka, w sytuacji gdy skarżący w toku postępowania przed organem, w tym we wniosku i biznesplanie i w piśmie procesowym z 12 czerwca 2024 r. przedstawił warunki techniczne ładowarki teleskopowej umożliwiające kompleksowe świadczenie zaplanowanych usług i wyjaśniał że posiadana przez niego koparka jest sprawna i wskazywał szczegółowo jaki zakres prac jest w stanie wykonać koparka (niezależnie czy kilkuletnia czy nowa), a jaki tylko ładowarka; c) uznał, że skarżący nie działał z należytą starannością i nie wykazał ekonomicznego uzasadnienia zakupu ładowarki teleskopowej, podczas gdy w toku postępowania dokładne powody zakupu właśnie ładowarki teleskopowej, a nie koparki powołując się m.in. na właściwości i warunki techniczne obu maszyn, co sąd I instancji zupełnie pominął; d) uznał, że wykorzystywanie ładowarki teleskopowej do rozplantowania ziemi nie stanowi części usługi wykonywania stawu czy rowu melioracyjnego (czynność taka nie mieści się w jednym z kodów PKD wspieranych w ramach działania), podczas gdy w piśmie procesowym z 12 czerwca 2024 r. na str. 2 – 3 skarżący ukazał argumentację zaprzeczającą tej tezie. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, jako niezasadnej, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg. norm przepisanych od strony skarżącej na rzecz organu oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, dlatego że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się w istotnej części zasadne. Uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu, bo sąd I instancji nie dostrzegł popełnionych przez organ istotnych wad czynności postępowania. Wprawdzie zgodzić się należy z sądem I instancji i organem co do tego, że – w świetle przepisu art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu – ciężar dowodu w tej sprawie spoczywał na skarżącym, ale ocena tego materiału musi znajdować potwierdzenie w tymże materiale; nie może być dowolna ani gołosłowna. Odmowa uwzględnienia żądania powinna być przekonująco uzasadniona. W tej sprawie zasadnie skarżący podniósł, że stanowisko organu ma charakter subiektywny i brakuje mu dostatecznego uzasadnienia. Twierdzenie o tym, że posiadany przez skarżącego sprzęt jest przestarzały i nie nadaje się do użytku nie znajduje oparcia w aktach sprawy. Nie odpowiada również zasadom doświadczenia życiowego, bowiem jeżeli chodzi o maszyny rolnicze, to powszechną praktyką jest posługiwanie się sprzętem kilkunasto- lub kilkudziesięcioletnim. Na to, że koparka skarżącego jest niesprawna brak jakichkolwiek dowodów. Twierdzenie skarżącego o przydatności posiadanego przez niego sprzętu nie zostało zatem należycie podważone. Podobna uwaga dotyczy twierdzenia organu o nieprzydatności ładowarki teleskopowej do wykonania planowanych prac. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący trafnie podniósł i wykazał, odwołując się do treści PKD, że wykonywanie stawu bądź rowu melioracyjnego mieści się w katalogu usług opisanych w kodach 42.21.Z i 42.91.Z. Równie zasadnie wskazał, że usługi takie mają charakter etapowy, obejmując m. in. humusowanie, plantowanie ziemi, wywóz urobku w postaci jego ładowania poza obszarem wykopu na przyczepę rolniczą, prace wykończeniowe i zaakcentował, że ładowarki teleskopowe ułatwiają prace związane z wykopami, drenażem podłoża, wyrównaniem terenu czy podnoszeniem ziemi i sprzęt ten może posłużyć także do układania, składowania i przenoszenia ciężkich materiałów. Wywód ten jest przekonujący i logiczny. Zgodzić się należy ze skarżącym, także co do tego, że ładowarki teleskopowe mogą bez problemu pracować w niesprzyjających warunkach atmosferycznych i ciężkich warunków terenowych, że mają większy niż koparka zasięg wysięgu ramienia. Pomimo, że stanowisko skarżącego charakteryzowało się konsekwencją i zawierało konkretne argumenty przemawiające za niezbędnością zakupu ładowarki teleskopowej, nie zostało przez organ rzetelnie, wszechstronnie i obiektywnie ocenione. Pogląd, że skarżący nie wykazał potrzeby nabycia ładowarki teleskopowej nie znajduje oparcia w materiale dowodowym i ma wobec tego charakter powierzchowny i subiektywny. Tym samym działanie organu naruszało przepis art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu i naruszenie to wywarło istotny wpływ na wynik prowadzonego przez organ postępowania, co powinno prowadzić do uwzględnienia skargi w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Niezasadne są natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, dlatego że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane przez przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, w tym wymaganą argumentację. Za pomocą tego zarzutu nie można zwalczać wyrażonej przez sąd I instancji oceny co do zasadności skargi w odniesieniu do poczynionych przez organ ustaleń i poprawności czynności postępowania. Do tego celu trafnie podniesiono zarzut naruszenia przepisu art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który okazał się uzasadniony. Z kolei zarzuty naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. nie zostały w ogóle przez skarżącego uzasadnione i dlatego nie zostały poddane merytorycznej ocenie. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ dokona oceny wniosku skarżącego i przeprowadzi wszechstronną analizę jego stanowiska, unikając arbitralnych stwierdzeń. Zrezygnuje z nieznajdującego oparcia w zasadach doświadczenia życiowego twierdzenia o braku użyteczności starszego sprzętu rolniczego i uwzględni możliwości ładowarki teleskopowej w kontekście usług planowanych przez skarżącego. Rozważy zakres czynności, które ta maszyna jest zdolna wykonać w kontekście konkretnych czynności objętych planowanymi przez skarżącego usługami, odwołując się do materiałów znajdujących się w aktach sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny podstawie art. 185 § 1 i art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżony akt. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.