I GSK 315/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 września 2024 r. sygn. akt III SA/Wr 234/24 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w J. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2019 r. nr 0201-IEE2.711.5.2019.2.AJ w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 4 września 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 234/24, po rozpoznaniu skargi P. Sp. z o.o. w J. (skarżąca, spółka) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu (organ, DIAS) z dnia 17 stycznia 2019 r., nr 0201-IEE2.711.5.2019.2.AJ w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, w pkt I/ uchylił zaskarżone postanowienie, poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Oławie (Naczelnik US) z dnia 3 grudnia 2018 r., nr 0217-SEE.711.4.2018.ZAR oraz postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (skarżący kasacyjnie, Prezes URE) z dnia 31 października 2018 r., nr BDG.WEIW.302.699.2017.WIKI i poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia 10 września 2018 r., nr BDG.WEIW.302.699.2017.WIKI; w pkt II/ zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie Prezes URE, zaskarżając ww. rozstrzygnięcie w całości oraz wnosząc o: 1) podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołuje rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych i powszechnych w zakresie prawomocności i wykonalności decyzji Prezesa URE, w sytuacji gdy ukarany podmiot skorzystał z prawa do wniesienia odwołania; 2) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 3) zasądzenie na rzecz Prezesa URE zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjne (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: - prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 1-3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 266) w zw. z art 479⁵² ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1568; dalej: k.p.c.) oraz art. 47 § 1 i art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 2383 ze zm.; dalej: O.p.) poprzez przyjęcie, że zobowiązanie z tytułu kary pieniężnej uległo przedawnieniu z końcem 2017 r. mimo, że decyzja wymierzająca karę pieniężną stała się prawomocna z dniem ostatecznego rozpoznania odwołania od decyzji Prezesa URE, i dopiero w tym dniu rozpoczął bieg pięcioletni termin na wyegzekwowanie tej kary; - art. 2, art.7, art. 32 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (t.j. Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej: Konstytucja RP) poprzez stosowanie przez sądy administracyjne i sądy powszechne, w tym Sąd Najwyższy, dwóch odmiennych wykładni prawa w tych samych stanach faktycznych i prawnych, co stanowi naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej, zasady praworządności, zasady równości wobec prawa oraz zasady prawa do sądu ponieważ ani organ władzy publicznej (m.in. Prezes URE, organy skarbowe) ani obywatele nie mają pewności co do prawomocności i wykonalności decyzji Prezesa URE, w sytuacji gdy ukarany podmiot skorzystał z prawa do wniesienia odwołania. Skoro zdaniem sądów administracyjnych wniesienie odwołania od decyzji Prezesa URE nie wpływa na wykonanie decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej, która powinna być egzekwowane po upływie 14 dni od jej doręczenia, oznacza to pozbawienie ukaranego "podatnika" jego praw, co jest sprzeczne z zasadą zaufania do organów państwa i naraża organ władzy publicznej na egzekwowanie decyzji administracyjnych, które mogą nie ostać się w toku instancji, powodując ryzyko roszczeń do Skarbu Państwa. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Organ oraz skarżąca spółka nie skorzystali z uprawnienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezesa URE. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a spółka nie zażądała jej przeprowadzenia. Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej - mając w szczególności na uwadze sposób ich skonstruowania - Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym dla wzruszenia rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji. Skarga kasacyjna musi spełniać wszystkie ustawowe wymogi, a w szczególności formalnoprawne przewidziane w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Do zachowania formy skargi kasacyjnej nie wystarczy wymienienie podstaw skargi kasacyjnej, ale konieczne jest także uzasadnienie podniesionej podstawy skargi przez wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone i na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje wyrok sądu pierwszej instancji w zakresie oznaczonym skargą kasacyjną i nie jest uprawniony ani do zmiany, ani do uzupełniania tego zakresu. Zatem nie ma kompetencji dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to bowiem powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Należy bowiem podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki (art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymogi dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej. Przypomnienie tych podstawowych zasad formułowania zarzutów skargi kasacyjnej konieczne było z uwagi na sformułowane w niej zarzuty. Umknęło uwadze autora skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji orzekał w sytuacji związania na podstawie art. 190 p.p.s.a. poprzednim wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zauważyć należy, że w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z sytuacją, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekał w warunkach związania wynikającego z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lutego 2024 r., sygn. akt I GSK 282/20. Powołanym orzeczeniem Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 2 października 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 100/19 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w J. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2019 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wykładnią dokonaną w wyroku sądu kasacyjnego oznacza, że sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez sąd kasacyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a., nie może stosować postanowień art. 134 § 1 p.p.s.a., a w skardze kasacyjnej nie powinny być podnoszone zarzuty sformułowane w oparciu o odmienną wykładnię prawa, niż dokonał tego Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu uchylającym orzeczenie sądu pierwszej instancji i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., podlegają bowiem zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy (por. wyroki NSA: z 20 września 2006 r., II OSK 1117/05; z 3 listopada 2011 r., I OSK 1702/11; z 20 listopada 2014 r., I OSK 2214/14; z 20 listopada 2014 r., I OSK 2214/14; z 2 grudnia 2014 r., I FSK 1448/13; z 8 kwietnia 2016 r., II FSK 905/14; z 30 sierpnia 2018 r., I GSK 2298/18; z 8 stycznia 2019 r., II FSK 2886/18; publik. CBOSA). Adresatami art. 190 p.p.s.a. są zarówno wojewódzki sąd administracyjny, któremu w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, została sprawa przekazana do ponownego rozpoznania, jak i wnoszący skargę kasacyjną od orzeczenia wydanego przez sąd pierwszej instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie sądu administracyjnego pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza więc, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, nawet wówczas, gdy nie podziela wyrażonych w tym wyroku ocen. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, oparcie skargi kasacyjnej na podstawach sprzecznych z przyjętą wykładnią prawa musi skutkować jej oddaleniem, nawet gdyby w analogicznych stanach faktycznych i prawnych w innych sprawach wyrażane były poglądy odmienne. Jak przewiduje art. 190 zdanie drugie p.p.s.a., nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że oparcie skargi kasacyjnej wbrew temu zakazowi na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa, ustaloną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zawsze powoduje oddalenie skargi kasacyjnej. Ratio legis zawartego w art. 190 p.p.s.a. uregulowania jest niewątpliwie przyspieszenie postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I FSK 1448/13, publik. CBOSA). Ograniczenia w zakresie formułowania zarzutów skargi kasacyjnej, jak i związanie sądu pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wynikające z art. 190 p.p.s.a., są konsekwencją prawomocności orzeczeń tego Sądu (art. 168 oraz art. 170-171 p.p.s.a.). W związku z tym, merytorycznej ocenie podlegają jedynie te zarzuty skargi kasacyjnej, które dotyczą zawężonych po poprzednim wyroku NSA "granic sprawy". Zarzuty wykraczające poza kwestie będące przedmiotem rozważań w poprzednim wyroku, nie mogą być uwzględnione, nawet bez merytorycznej ich oceny. Naczelny Sąd Administracyjny poddaje natomiast merytorycznej ocenie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące zagadnień, w których nie wypowiedział się w poprzednim wyroku, jeżeli po jego wydaniu doszło do ustalenia nowych okoliczności faktycznych, wskutek czego powstała możliwość sformułowania zarzutów, jakich wcześniej (tj. po wydaniu pierwszego wyroku przez sąd pierwszej instancji) żadna ze stron postępowania sądowego nie mogła uwzględnić. Referując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w powyższym wyroku wskazał, że po pierwsze za trafny uznany został zarzut sformułowany w punkcie b) petitum skargi kasacyjnej, w którym wierzyciel zarzucił naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 56 ust. 7a uPe w zw. z art. 189g § 3 k.p.a. i oraz art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie dotyczącej administracyjnej kary pieniężnej nie mają zastosowania przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Po drugie Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu skargi kasacyjnej, że na termin przedawnienia przedmiotowej należności wpłynął fakt wniesienia w dniu 10 stycznia 2012 r. przez spółkę P. odwołania od decyzji Prezesa URE o wymierzeniu kary pieniężnej do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Sądu Okręgowego w Warszawie (zarzut c) petitum). NSA podkreślił, że zgodnie z art. 30 ust. 3 ustawy uPe postępowanie w sprawie odwołania od decyzji Prezesa URE toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego w postępowaniu w sprawach z zakresu regulacji energetyki. Wniesienie odwołania od decyzji Prezesa URE nie wstrzymuje wykonania decyzji w przedmiocie kary pieniężnej. Strona, która wniosła odwołanie ma możliwość uzyskania ochrony tymczasowej na podstawie art. 47952 k.p.c. Wstrzymanie wykonania decyzji nie powoduje jednakże wstrzymania biegu terminu płatności, bowiem decyzja nakładająca obowiązek weszła do obrotu prawnego. Będąc związanym wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że termin przedawnienia zobowiązania z tytułu kary pieniężnej wymierzonej decyzją Prezesa URE z 27 grudnia 2011 r. biegł od końca roku 2012. To oznacza, że zobowiązanie z tytułu kary pieniężnej przedawniło się z dniem 31 grudnia 2017 r. Zaś tytuł wykonawczy nr [...] został wystawiony dopiero [...] lipca 2018 r. W aktach administracyjnych brak także jakichkolwiek informacji wskazujących na możliwość zawieszenia czy przerwania biegu terminu przedawnienia. W związku z powyższym podnoszenie obecnie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 1 - 3 uPe w zw. z art 47952 k.c. oraz art. 47 § 1 i 70 § 1 o.p. poprzez przyjęcie, że zobowiązanie z tytułu kary pieniężnej uległo przedawnieniu z końcem 2017 r. mimo, że decyzja wymierzająca karę pieniężną stała się prawomocna z dniem ostatecznego rozpoznania odwołania od decyzji Prezesa URE, i dopiero w tym dniu rozpoczął bieg pięcioletni termin na wyegzekwowanie tej kary, stanowi niedopuszczalną polemikę z oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w poprzednim wyroku wydanym w sprawie. W okolicznościach sprawy, aby skutecznie zakwestionować zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji autor skargi kasacyjnej powinien przede wszystkim podnieść zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. i wykazać, że Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę naruszył zasadę zawiązania wynikającą z art. 190 p.p.s.a. Z tych względów analizowany zarzut skargi kasacyjnej jest nieskuteczny. Także drugi z zarzutów skargi kasacyjnej - z uwagi na wadliwy sposób jego sformułowania - nie może być uwzględniony. Jak już wyżej wskazano, w myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. W przypadku zarzutu naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia naruszenia tych przepisów. Natomiast w przypadku art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, autorowi umknął fakt, że artykuł ten składa się z dwóch ustępów. W przypadku gdy przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych , wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i jednostek redakcyjnych ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Z kolei z art. 78 Konstytucji RP wywodzi się jedynie postulat - a nie obowiązek - skierowany pod adresem prawodawcy takiego kształtowania przebiegu postępowania, aby przysługujący stronie środek zaskarżenia miał charakter dewolutywny, czyli aby sprawa była rozpatrywana przez organ wyższego stopnia. Prawo każdej ze stron do zakwestionowania rozstrzygnięć podjętych wobec niej w postępowaniu sądowym bądź administracyjnym zostało określone za pomocą sformułowania "zaskarżenie" - bez sprecyzowania charakteru i właściwości środków prawnych, które miałyby stanowić środek zaskarżenia w rozumieniu tego przepisu i służyć urzeczywistnieniu tego prawa. Zastosowanie tego ogólnego pojęcia wskazuje na zamiar objęcia jego zakresem różnych, swoistych dla poszczególnych procedur, środków prawnych, których cechą wspólną jest umożliwienie stronie uruchomienia weryfikacji podjętego w pierwszej instancji orzeczenia bądź decyzji (por. P.M. Przybysz - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. WKP 2017; komentarz do art. 15). Konkretyzacja wskazanego przepisu znajduje odzwierciedlenie w regulacjach poszczególnych procedur, przy czym w skardze kasacyjnej przepisy takiego nie wskazano. Na zakończenie trzeba odnotować, że NSA rozpoznając skargę kasacyjną uznał, że zważywszy na brak rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, brak jest potrzeby przedstawienia składowi siedmiu sędziów tego sądu w trybie art. 187 § 1 w zw. z art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zagadnienia prawnego, jak wnioskowano w skardze kasacyjnej. Mając na uwadze brak usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.