I GSK 514/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 października 2023 r. sygn. akt III SA/Po 511/23 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 26 maja 2023 r. nr 5/ODW/BCW-EFS/2023 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. L. na rzecz Zarządu Województwa Wielkopolskiego 1 800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA, sąd) wyrokiem z 30 października 2023 r., sygn. akt III SA/Po 511/23 – działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: ppsa) – oddalił skargę M. L. (dalej: skarżący, beneficjent) na decyzję Zarządu Województwa Wielkopolskiego (dalej: Zarząd) z 26 maja 2023 r. nr 5/ODW/BCW-EFS/2023 w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie. WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z 31 stycznia 2023 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Poznaniu (dalej: WUP) określił do zwrotu przez skarżącego kwotę 22 046,26 zł wraz z należnymi odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. Kwota główna stanowi wydatki niekwalifikowalne w ramach projektu nr RPWP.06.02.00-30-0158/18 pt. "Kierowca i Magazynier - Atrakcyjne Możliwości Zawodowe", realizowanego w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020, oś priorytetowa 6: Rynek Pracy, działanie: 6.2: Aktywizacja zawodowa, dalej: Projekt. Projekt był realizowany od 1 września 2020 r. do 30 czerwca 2022 r. na podstawie Umowy o dofinasowanie z 4 września 2020 r. (dalej: Umowa). WUP co do wniosku beneficjenta za okres od 1 marca do 31 maja 2021 r., stwierdził kilka nieprawidłowości w realizacji Projektu, w przypadku następujących uczestników. W przypadku A. G. do dokumentacji rekrutacyjnej nie załączono obowiązkowego zaświadczenia ZUS, a J. R. zaświadczenie ZUS potwierdzające status uczestnika jako osoby biernej zawodowo było nieaktualne. Z kolei Maciej Falentin był osobą pracującą, a jego zarobki przewyższały płacę minimalną, co uniemożliwiało jego kwalifikację do Projektu. Dwaj uczestnicy M. L. i M. Z. nie potwierdzili swojego udziału w szkoleniu "Magazynier z obsługą wózka widłowego". Ponadto WUP uznała udział 5 uczestników (R. S., S. S., M. P., P. S. i A. P.) w Projekcie za niekwalifikowalny ze względu na ich jednoczesny udział w kilku innych projektach i udzieleniu im wsparcia o tożsamym charakterze. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Zarząd decyzją z 26 maja 2023 r. – wydaną m.in. na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 2 pkt 9 lit. c ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2012-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa), art. 61 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 60 pkt 6, art. 67 ust. 1, art. 207 ust. 12 pkt 2 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: ufp) i art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej; kpa) –. utrzymał w mocy ww. decyzję WUP. Zarząd stwierdził, że WUP w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, Zarząd wskazał, że w przypadku niekwalifikowalności wydatków związanych z uczestnictwem A. G. i J. R. prawidłowo uznano, że w dokumentacji Projektu, mimo obowiązku wynikającego z umowy i wytycznych w zakresie kwalifikowalności, beneficjent nie zgromadził aktualnych zaświadczeń z ZUS, które potwierdziłyby kwalifikowalność tych uczestników, w związku z wymogami wytycznych w zakresie kwalifikowalności. W przypadku M. F. jego płaca miesięczna wynosiła 3 500 zł brutto, a płaca minimalna w 2021 r. została określona na 2 800 zł brutto. W zakresie niekwalifikowalności uczestników M. L. i M. Z. WUP prawidłowo, na podstawie § 11 ust. 3 Umowy, dokonał weryfikacji wniosku o płatność, w ramach której mógł wezwać beneficjenta do złożenia wyjaśnień i dokumentów bezpośrednio i pośrednio związanych z realizacją Projektu. W tym przypadku podczas weryfikacji kwalifikowalności wydatków ujętych przez beneficjenta we wniosku o płatność, organ skontaktował się z uczestnikami szkolenia, aby w ten sposób potwierdzić prawidłowość poniesienia wydatku. W związku z niemożnością skontaktowania się telefonicznie z częścią uczestników szkolenia, organ wezwał beneficjenta do dosłania dokumentów, w których poszczególne osoby potwierdziłyby swój udział we wsparciu. Beneficjent nie przedstawił takich dokumentów w odniesieniu do ww. dwóch uczestników, stąd nie można uznać wydatków dotyczących tych uczestników za kwalifikowalne, albowiem poniesione wydatki nie spełniały warunków określonych pkt 3 lit. g i lit. h podrozdziału 6.2 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności, tj. nie zostały dokonane w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. W odniesieniu do uznania za niekwalifikowalne wydatków związanych z udziałem 5 uczestników Projektu ze względu na ich jednoczesny udział w kilku innych projektach o tożsamym wsparciu Zarząd również podzielił stanowisko WUP. Zgodnie z Wytycznymi wydatek jest kwalifikowalny w ramach projektu, o ile jest niezbędny do realizacji celów projektu i został poniesiony w związku z realizacją projektu, a także został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Zakwestionowane wydatki nie sposób uznać za poniesione w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, ponieważ R. S., S. S., M. P., P. S. i A. P. przystąpili do Projektu podczas realizacji wsparcia w innych projektach. Zarząd podkreślił, że rolą beneficjenta była prawidłowa rekrutacja uczestników Projektu, prawidłowe ustalenie ich potrzeb i zaplanowanie odpowiedniego wsparcia, zaś beneficjent nie posiadał wiedzy o uzyskaniu przez określonych uczestników tożsamego wsparcia do czasu uzyskania informacji od IP WRPO. Za chybiony Zarząd uznał zarzut o braku wskazania zakazu udzielania wielokrotnie identycznego wsparcia w Regulaminie konkursu, albowiem możliwe byłoby udzielanie takiego wsparcie w ramach przemyślanej strategii. Ponadto reguły dotyczące realizacji Projektu nakazują wydatkowanie środków w sposób efektywny, co samo w sobie oznacza konieczność udzielania wsparcia w sposób racjonalny i celowy. Skoro beneficjent wymagał od uczestników oświadczenia dotyczącego udziału w innych projektach, sam dostrzegał ten problem i czynił to w zamiarze wyeliminowania sytuacji, w której podwójnie finansowane byłoby to samo wsparcie, jak również musiało mieć to na celu prawidłowe zweryfikowanie predyspozycji oraz umiejętności danego uczestnika Projektu w celu zaproponowania odpowiedniego wsparcia. Uczestnicy Projektu, zakwestionowani przez organ, poświadczyli nieprawdę, nie informując beneficjenta o posiadanych kwalifikacjach i rzeczywistych potrzebach w zakresie podnoszenia kwalifikacji, w związku z czym nie można dowieść, że wsparcie w Projekcie było świadomie skorelowane z innym wsparciem uzyskiwanym w ramach innych projektów, albo że prawidłowo zdiagnozowano potrzeby i możliwości tych uczestników Projektu. Zarząd za nietrafny uznał zarzut, że WUP nie wykonał obowiązku związanego z przepływem informacji, gdyż beneficjent nie wykazał, aby przed udzieleniem wsparcia zadawał pytania o udział konkretnych uczestników w innych projektach oraz że otrzymał od IP WRPO informację negatywną lub nie otrzymał takiej informacji wcale. Z uwagi na powyższe Zarząd uznał, że w sprawie mamy do czynienia z nieprawidłowością o jakiej w mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego I Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L 2013.347.320; dalej: rozporządzenie 1303/2013). W sprawie doszło do naruszenia przez beneficjenta: § 4 ust. 1 pkt 12 i 17, ust. 6 i 7, ust. 13 oraz § 11 ust. 4 Umowy przez niezastosowanie zasad wynikających z- pkt 3 podrozdziału 6.2 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności, w którym określono warunki, jakie łącznie powinien spełniać wydatek, aby być wydatkiem kwalifikowalnym w ramach danego projektu, gdyż beneficjent ujął do rozliczenia we wnioskach o płatność wydatki, które nie spełniły kryteriów rozliczenia - nie zostały dokonane w sposób przejrzysty, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów i nie zostały należycie udokumentowane; - podrozdziału 8.2 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności z 21 grudnia 2020 r. przez nieprzedłożenie zaświadczeń potwierdzających spełnianie kryteriów kwalifikowalności dla części uczestników; podrozdziału 3.3 Wytycznych w zakresie rynku pracy, obowiązujących od 1 stycznia 2018 r. w przypadku uczestnika Projektu, którego wynagrodzenie miesięczne przewyższało wysokość minimalnego wynagrodzenia. Opisane naruszenia doprowadziły do powstania szkody dla budżetu UE, przez sfinansowanie wydatków niekwalifikowalnych. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę beneficjenta. W uzasadnieniu wyroku WSA przypomniał zasady zwrotu środków unijnych w przypadku ich wydatkowania z naruszeniem procedur cytując przepisy art. 184, art. 206 ust. 1, art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp, a także wskazał na zapisy Umowy o dofinansowanie (§ 4), z których wynika obowiązek realizacji Projektu w zgodzie Wytycznymi w zakresie realizacji przedsięwzięć z udziałem środków Europejskiego Funduszu Społecznego w obszarze rynku pracy na lata 2014-2020. Następnie WSA przypomniał opisane w decyzjach powody uznania za niekwalifikowalne wydatki dotyczące zakwestionowanych uczestników Projektu. I tak w przypadku A. G. i J. R. i zaświadczeń ZUS wskazał, że wymóg ten wynika z zapisów podrozdziału 8.2 "Kwalifikowalność uczestników projektu" Wytycznych. Regulacje te stanowią, że niezbędne było, aby przedłożono zaświadczenie z ZUS, które jest ważne przez 30 dni od jego wydania. Skoro nie załączono zaświadczenia dotyczącego A. G. i załączono nieaktualne zaświadczenie dotyczące J. R., zasadnie organy uznały, że wydatki poniesione na udział tych uczestników w projekcie nie są kwalifikowalne. Sąd dodał, że nie jest rolą organu uzyskiwanie powyższych zaświadczeń, stąd bezzasadny jest zarzut skargi, że organ mógł zwrócić się do ZUS-u o ich przedstawienie. Poza tym posiadanie stosownych zaświadczeń było niezbędne do udzielenia wsparcia uczestnikowi, w związku z czym strona powinna była nimi dysponować już w chwili udzielania wsparcia, a nie następczo, po jego udzieleniu. Brak tych zaświadczeń oznacza, że ww. uczestnicy nie spełnili warunków kwalifikowalności. Nie doszło w tym kontekście do naruszenia art. 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013. Odnośnie kwalifikowalności uczestnika M. F. WSA zgodził się z Zarządem, że skoro wynagrodzenie tego uczestnika wynosiło 3 500 zł brutto, to przekraczało wysokość minimalnego wynagrodzenia w odniesieniu do miesiąca poprzedzającego dzień przystąpienia do projektu (2 800 zł brutto), co uniemożliwiało jego zakwalifikowanie do Projektu. WSA zgodził się także z organami co do uznania za niekwalifikowalne wydatków związanych z uczestnikami, którzy nie potwierdzili swojego udziału w szkoleniu "Magazynier z obsługą wózka widłowego", tj. M. L. od 24 listopada do 11 grudnia 2020 r. i M. Z. od 18 stycznia do 26 stycznia 2021 r., i udziału w Projekcie. Sąd wskazał, że zgodnie z § 11 ust. 3 Umowy Instytucja Pośrednicząca może wezwać beneficjenta do złożenia dokumentów bezpośrednio i pośrednio związanych z realizacją Projektu. Za taki dokument, w związku z brakiem osobistego potwierdzenia udziału w szkoleniu przez tych uczestników, można uznać inny dokument wykazujący tą okoliczność. Sąd stwierdził, że organ zasadnie wezwał skarżącego do nadesłania tego rodzaju dokumentów odnośnie tych uczestników. Dokumentami takimi nie są jednak same w sobie listy obecności, ponieważ podpisanie listy obecności nie jest tożsame z rzeczywistym udziałem w szkoleniu. Również samo w sobie przystąpienie uczestnika do egzaminu nie oznacza udziału w szkoleniu, a jedynie w samym egzaminie. W rezultacie WSA stwierdził, że w związku z brakiem wykazania udziału ww. uczestników w szkoleniu nie można uznać za prawidłowo udokumentowane wydatki dotyczące ich udziału w szkoleniu, stąd nie są one kwalifikowalne. WSA podzielił także rację organów i uznania wydatków za niekwalifikowalne w przypadku 5 uczestników (R. S., S. S., M. P., P. S. i A. P.), którym w innych projektach udzielono wsparcia o tożsamym charakterze. Udział w projektach, gdzie wsparcie było podobne, stanowiło ponoszenie nieuzasadnionych kosztów i wykorzystanie środków publicznych niezgodnie z zasadami, w tym zasadą uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. WSA podkreślił, że beneficjent może być wezwany do nadesłania informacji, czy uczestnik Projektu bierze udział w innych formach wsparcia, przy czym informacja ta powinna być zgodna z prawdą (stąd nie mogą mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia fałszywe oświadczenia uczestników Projektu o niebraniu udziału w innych projektach). Może to bowiem mieć wpływ na racjonalność i efektywność w ponoszeniu wydatków przez beneficjenta. Beneficjent, który udziela wsparcia osobom jednocześnie uczestniczącym w innych, podobnych czy tożsamych projektach finansowanych ze środków unijnych, jeżeli nie wykazał szczególnych powodów dla udzielenia jednoczesnego, podobnego czy tożsamego wsparcia tej samej osobie, dokonuje wydatków nieracjonalnie i nieefektywnie. Nie mając bowiem wiedzy o jednoczesnym uczestnictwie danej osoby w innym projekcie beneficjent nie jest w stanie prawidłowo ustalić ich potrzeb i zaplanować dla niej odpowiedniego wsparcia. Sąd podkreślił, że na beneficjencie spoczywa obowiązek dokonania racjonalnych i efektywnych wydatków, posiadanie wiedzy o innych projektach, w których jednocześnie bierze udział uczestnik Projektu i zdecydowanie o rodzaju wsparcia, jaki ma być mu udzielone w takiej szczególnej sytuacji. Tymczasem beneficjent nie tylko nie miał wiedzy o udziale wskazanych uczestników w innych projektach (i nie zwracał się do organu o udzielenie mu takiej informacji), ale nie uzasadnił dlaczego mieliby oni uzyskać podobne czy tożsame wsparcie przed ustaleniem wskaźnika efektywności zatrudnieniowej dla innych projektów. Zasadnie wskazano, że uniemożliwia to również weryfikację efektywności wsparcia w ramach Projektu. Podsumowując sąd stwierdził, że niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie uznał, że nie było podstaw do przeprowadzenia wskazanych w skardze dowodów w trybie art. 106 § 3 ppsa, gdyż nie jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (dowody te zostały wzięte pod uwagę przez orzekające w sprawie organy). Skargą kasacyjną beneficjent – reprezentowana przez radcę prawną – zaskarżył wyrok WSA w całości, zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. naruszenie art. 207 ust. 2 ufp w zw. art. 2 pkt 32 ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż skarżący naruszył procedury wynikające z Wytycznych bądź umowy o dofinansowanie podczas gdy nawet szerokie rozumienie pojęcie procedury prowadzi do konstatacji, iż muszą to być skonkretyzowane wytyczne, do zobowiązania których zobowiązany jest beneficjent, zaś w niniejszej sprawie; a) żaden przepis prawa ani postanowienie wiążących skarżącego Regulaminu konkursu, Wytycznych czy Umowy o dofinansowanie, nie nakłada na beneficjenta obowiązku uzyskania od uczestników projektu oświadczenia, iż nie biorą udziału w innych formach wsparcia z funduszy unijnych wobec czego ich nieuzyskanie nie może stanowić naruszenia procedury, a w konsekwencji nieprawidłowości; b) żaden przepis prawa ani postanowienie wiążących skarżącego Regulaminu konkursu, Wytycznych czy umowy o dofinansowanie nie nakładana na beneficjenta obowiązku uzyskania oświadczeń o udziale w Projekcie po jego zakończeniu, wobec czego obiektywna niemożność ich uzyskania, przy jednoczesnym wykazaniu uczestnictwa zakwestionowanych uczestników innymi dokumentami, nie może stanowić naruszenia prawa, a w konsekwencji nieprawidłowości; 2. prawa materialnego, tj. § 11 ust. 3 Umowy poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż określone tam uprawnienie Instytucji Pośredniczącej do wzywania beneficjenta do przedłożenia dokumentów bezpośrednio i pośrednio związanych z projektem oznacza możliwość wzywania do przedkładania dowolnych i jakichkolwiek dokumentów związanych z Projektem, podczas gdy beneficjent zobowiązany jest do uzyskania i przechowywania tylko takich dokumentów, do których zobowiązuje go prawo bądź dokumentacja projektowa, zaś brak przedłożenia dokumentów nieprzewidzianych w dokumentacji projektowej ani przepisach prawa nie może zostać uznane za nieprawidłowość, a w konsekwencji przesądzać, iż koszty udziału w Projekcie stanowią koszty niekwalifikowalne; 3. prawa materialnego, tj. podrozdziału 6.2, pkt 3 Wytycznych poprzez jego błędną wykładnię poprzez przyjęcie, iż kwalifikowalność udziału uczestnika w projekcie musi być wykazana dowolnymi dokumentami żądanymi przez organ, podczas gdy muszą być to dokumenty, których obowiązek uzyskania i przedłożenia wynika z umowy o dofinansowanie, przepisów prawa bądź dokumentacji projektowej; 4. prawa materialnego, tj. art. 143 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013, poprzez jego niezastosowanie i nie wzięcie pod uwagę przez WSA charakteru i wagi nieprawidłowości oraz braku straty finansowej poniesionej przez fundusze polityki spójności, co doprowadziło do przyjęcia przez sąd niekwalifikowalności udziału uczestników J. R. i A. G., którzy spełniali merytoryczne kryteria udziału w Projekcie; 5. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1, art. 106 § 3 i art. 133 § 1 ppsa polegającym na zaniechaniu przeprowadzenia przez sąd dowodu z dokumentów, które pozwoliłyby na kontrolę prawidłowości zaskarżonej decyzji poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentacji projektowej załączonej do skargi, podczas gdy rzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego przesądziłoby do uznania, iż skarżący w żadnej mierze nie byt zobowiązany do przedłożenia dokumentów wnioskowanych przez organ, co miałoby istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowa analiza dokumentacji projektowej skutkowałaby uznaniem, iż skarżący nie naruszył żadnych procedur, a w konsekwencji nie dopuścił się naruszenia skutkującego koniecznością zwrotu otrzymanego dofinansowania; 6. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1, art. 106 § 3 i art. 133 § 1 ppsa polegającym na zaniechaniu przeprowadzenia przez sąd dowodu z dokumentów, który pozwoliłby na kontrolę prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz przesądzenie nieprawidłowego ustalenia przez organ stanu faktycznego niniejszej sprawy, przy czym powyższe naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sądu, bowiem przeprowadzenie dowodu z list obecności uczestników M. L. i M. Z. doprowadziłoby do bezspornego przesądzenia, iż brali oni udział w szkoleniach, wobec czego ich udział w Projekcie uznać należałoby za kwalifikowalny, co skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji przez WSA w tym zakresie; 7. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1, art. 106 § 3 i art. 133 § 1 ppsa, polegającym na zaniechaniu przeprowadzenia przez sąd dowodu z dokumentów, który pozwoliłby na kontrolę prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz przesądzenie nieprawidłowego ustalenia przez organ stanu faktycznego niniejszej sprawy, przy czym powyższe naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sądu, bowiem przeprowadzenie dowodu z oświadczeń uczestników R. S., S. S., M. P., P. S. i A. P. prowadziłoby do uznania, iż skarżący dokonał weryfikacji efektywności i racjonalności kwalifikacji powyższych uczestników do Projektu, co skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji przez WSA w tym zakresie; 8. art. 141 § 4 i art. 135 ppsa w zw. z art. 50 ust. 9 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z wyrażającym się w zaniechaniu przez WSA wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wyroku, poprzez niezwrócenie się do ZUS celem wskazania, czy uczestnicy A. G. i J. R. posiadali status osób biernych zawodowo w chwili rozpoczęcia swojego udziału w Projekcie, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, bowiem zwrócenie się do ZUS skutkowałoby przesądzeniem, iż A. G. i J. R. kwalifikowali się do udziału w Projekcie, w związku z czym decyzja organu w tym zakresie winna zostać uchylona; 9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z zarzutów skargi i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób jednoznaczny wynikało, że skarga jest uzasadniona, a zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, w przypadku uznania, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm prawem przewidzianych. Skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zarząd w odpowiedzi na skargę kasacyjną – reprezentowany przez radcę prawną – wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W piśmie procesowym z 28 czerwca 2025 r. pełnomocnik skarżącego na potwierdzenie swoich racji załączyła dwa wyroki WSA z 25 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 916/22 i z 19 września 2023 r. sygn. akt III SA/Po 315/23. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 ppsa). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano – stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 ppsa zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) – w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Bowiem Naczelny Sąd Administracyjny – w przeciwieństwie do wojewódzkich sądów administracyjnych – nie rozpoznanej sprawy w całokształcie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 ppsa prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ppsa obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyroki NSA: z 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; z 22 września 2010 r., II FSK 764/09; z 16 lipca 2013 r., II FSK 2208/11; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane wyroki tamże). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć przy tym należy, iż dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Poczynienie powyższych uwag było niezbędne zważywszy na konstrukcję zarzutów i uzasadnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, co ma zasadnicze znaczenia dla wyniku sprawy, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał w niej jako naruszonych jakichkolwiek przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, którego to przepisy regulowały postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organy w rozpoznawanej sprawie. Jest to istotne, ponieważ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stara się wykazać, że przyjęty do jej rozpoznania przez WSA stan faktyczny sprawy, został ustalony przez organy w sposób niepełny, jak też oceniony nieprawidłowo. Dotyczy to uczestników Projektu A. G. i J. R. w zakresie ważności zaświadczeń ZUS, potwierdzenia udziału w szkoleniu "Magazynier z obsługą wózka widłowego" M. L. i M. Z., a także 5 uczestników (R. S., S. S., M. P., P. S. i A. P.) ze względu na ich jednoczesny udział w kilku innych projektach i udzieleniu im wsparcia o tożsamym charakterze. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że takie zarzuty skarżący podnosił w skardze do WSA, tj. naruszenie art. 7, art. 12, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 81a § 1 kpa przez brak dokonania wszechstronnego i wyczerpującego postępowania dowodowego pozwalającego na uwzględnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dla wymienionych wyżej uczestników (pkt 5-8 petitum skargi). Jednak w skardze kasacyjnej takich zarzutów nie ma. W takiej sytuacji, braku wskazania przez skarżącego zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ich odpowiedniego powiązania z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uniemożliwia skarżącemu podważanie stanu faktycznego sprawy przyjętego do rozpoznania sprawy przez WSA w zaskarżonym wyroku. Natomiast wskazanie przez skarżącego w punktach 5-7 petitum skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 134 § 1, art. 106 § 3 i art. 133 § 1 ppsa polegające na zaniechaniu przeprowadzenia przez sąd dowodu z dokumentów, nie mogą stanowić podstawy do zakwestionowania stanu faktycznego sprawy. Przypomnieć należy, że w myśl art. 133 § 1 ppsa – sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ppsa – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Stosowanie do art. 106 § 3 ppsa – sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Mając na uwadze treść tych przepisów wskazać należy – jak zaznaczono wyżej – przepisy te normują postępowania sądowoadministracyjne, i aby podważyć stan faktyczny należało powiązać art. 134 ppsa z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, czego nie uczyniono. Po drugie, przepis art. 106 § 3 ppsa wyznacza ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżaną decyzją. Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Zatem gdyby taki dowód był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jego nieprzeprowadzenie przez sąd i uchylenie decyzji nie mogłoby być oceniane jako naruszenie prawa procesowego, i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy (p. np. wyroki NSA: z 12 stycznia 2005 r., OSK 1595/04 czy z 7 listopada 2014 r., I FSK 1555/13, LEX nr 1590692). Tymczasem dokumenty na które powołuje się skarżący, tj. dokumentacja projektowa załączona do skargi, lista obecności uczestników M. L. i M. Z. oraz oświadczenia uczestników R. S., S. S., M. P., P. S. i A. P. są składnikami akt administracyjnych sprawy, a więc były znane organom obu instancji i jako takie były oceniane w ramach całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego sprawy. Tak więc WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie stwierdził, że nie było podstaw do przeprowadzenia ww. dowodów w trybie art. 106 § 3 ppsa, gdyż dowody te zostały wzięte pod uwagę przez orzekające w sprawie organy. Za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut sformułowany w punkcie 8 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 i art. 135 ppsa w zw. z art. 50 ust. 9 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, polegający na zaniechaniu przez WSA wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wyroku, poprzez niezwrócenie się do ZUS celem wskazania, czy A. G. i J. R. posiadali status osób biernych zawodowo w chwili rozpoczęcia udziału w Projekcie. Zgodnie z art. 135 ppsa – sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten w ogóle nie koresponduje z uzasadnieniem zarzutu, ponieważ dotyczy on możliwości wyjścia poza żądanie skargi i możliwości uchylenia przez sąd innych aktów niż wskazane w skardze. Z kolei przepis art. 141 § 4 ppsa dotyczy elementów prawidłowego uzasadnienia wyroku, które powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przypomnieć, że obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjęcie określonego stanu faktycznego oraz jego przedstawienie. Nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o jej zasadności. Wymagane jest jedynie, by uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Tak więc przepis art. 141 § 4 ppsa nie służy do prowadzenia przez sąd postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia nowych elementów stanu faktycznego, czego oczekuje skarżący kasacyjnie. W tej sytuacji brak było podstaw prawnych do zwrócenie się do ZUS – na podstawie art. 50 ust. 9 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych – o udzielnie dodatkowych informacji. Z kolei ostatni z zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, sformułowany w punkcie 9 petitum skargi kasacyjnej, dotyczy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z zarzutów skargi i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób jednoznaczny wynikało, że skarga jest uzasadniona, a zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 ppsa należy do tzw. przepisów wynikowych, których zastosowanie jest uzależnione od uznania przez sąd pierwszej instancji, czy zaistniały lub nie zaistniały przesłanki tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Skoro z przedstawionego wyżej stanowiska wynika, że skarżący nie podważył w skardze kasacyjnej oceny WSA w zakresie podstaw faktycznych i prawnych zaskarżonego wyroku, to należy uznać, że sąd prawidłowo oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa, a zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) jest bezpodstawny. Bezzasadność zarzutów proceduralnych oznacza, że skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie stanu faktycznego ustalonego przez organy i przyjętego za prawidłowy przez WSA. W konsekwencji takim stanem faktycznym Naczelny Sąd Administracyjny jest związany i właśnie na gruncie tego stanu faktycznego należy rozpatrywać zarzuty naruszenia prawa materialnego. W punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 207 ust. 2 ufp w zw. art. 2 pkt 32 ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędne zastosowanie. Przede wszystkim wskazać należy, że przepis art. 207 ust. 2 ufp (Zwrot środków może zostać dokonany przez pomniejszenie kolejnej płatności na rzecz beneficjenta o kwotę podlegającą zwrotowi. Instytucja, o której mowa w art. 188 ust. 1, uwzględnia tę kwotę w zleceniu płatności kierowanym do Banku Gospodarstwa Krajowego. W takim przypadku przepisu ust. 4 pkt 3 nie stosuje się), nie był podstawą działania organów. Podstawą działania organów, a następnie wskazany także przez WSA, był bowiem przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp, w myśl którego – w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Zarzutu naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp autor skargi kasacyjnej nie podniósł, a więc samo sformułowanie zarzutu uniemożliwia sądowi kasacyjnemu ustosunkowanie się do twierdzeń związanych z przepisami Regulaminu, Wytycznych i Umowy. Poza tym błędne zastosowanie wiąże się z ustalonym w sprawie stanem faktycznym, a tego – jak wyjaśniono wyżej – skarżącemu nie udało się podważyć. Z powyższego względu za nieskuteczny należało także uznać zarzut naruszenia art. 143 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 zawartego w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej, ponieważ skuteczność tego zarzutu była uzależniona od zakwestionowania stanu faktycznego sprawy. Zarzuty zaś sformułowane punktach 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej dotyczące błędnej wykładni § 11 ust. 3 Umowy i podrozdziału 6.2, pkt 3 Wytycznych nie mogły przesądzać o wyniku sprawy, ponieważ ich umotywowanie dotyczy także czynności związanych z ustaleniem faktycznych w sprawie. Niemniej jednak, co do zasady należy zgodzić się ze stanowiskiem organu zaaprobowanym przez WSA, że podczas weryfikacji wniosku o płatność, na podstawie § 11 Umowy Instytucja Pośrednicząca mogła wezwać beneficjenta do złożenia wyjaśnień i dokumentów bezpośrednio i pośrednio związanych z realizacją Projektu. W tym przypadku, podczas weryfikacji kwalifikowalności wydatków ujętych przez skarżącego we wniosku o płatność. Inną zaś sprawą jest kwestia poprawności oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, która jest oceniana przez pryzmat zarzutów proceduralnych, które jednak – jak wyjaśniono –okazały się nieskuteczne. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnie nie okazał się efektywny. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 art. 205 § 2 zw. z. z art. 207 § 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Zasądzone koszty (1 800 zł), wynikały ze sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez radcę prawną, która brała udział w postępowaniu przed WSA.