I GSK 959/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 marca 2024 r. sygn. akt III SA/Wr 326/23 w sprawie ze skargi S. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 20 maja 2022 r. nr SKO/SR-418/24/2022 w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu miasta 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz S. w L. 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 6 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 326/23 – w sprawie ze skargi S. w L. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej: organ lub SKO) z dnia 20 maja 2022 r., nr SKO/SR-418/24/2022 w przedmiocie określenia kwoty dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. z 22 lutego 2022 r., nr [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło SKO, w której zaskarżyło orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) i ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1930 ze zm.; dalej: u.f.z.o.) i art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2021 r. o finansach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.; dalej: u.f.p.) w zw. z art. 171 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, poprzez dokonanie błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop mieści się w zakresie wydatków określonych w przepisie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.f.z.o., podczas gdy prawo a zarazem roszczenie o wypłatę ekwiwalentu za urlop powstaje z chwilą ustania stosunku pracy, a więc nie jest to już wynagrodzenie za pracę i nie jest to świadczenie bezpośrednio związane z realizacją celów, o jakich mowa w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. jak również nie jest wydatkiem bieżą zatem nie może być sfinansowany z dotacji; - art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że dotacja udzielona z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wydatkowana na pokrycie ekwiwalentu za urlop nie jest dotacją wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. 2. Naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niesłuszne uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 20 maja 2022 r., nr SKO/SR-418/24/2022 i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta M. z dnia 22 lutego 2022 r., nr [...] podczas gdy w uzasadnieniu wyroku Sąd nie sformułował pod adresem organów administracji zarzutu naruszenia innych przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzeczono się z przeprowadzenia rozprawy w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego oraz nie zażądała rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Istota sporu w sprawie dotyczy prawidłowości interpretacji, że wydatki z tytułu ekwiwalentu za niewykorzystany przez nauczycieli urlop mieszczą się w zakresie wydatków określonych w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a) u.f.z.o. Niezasadne są sformułowane zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.f.z.o., dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-30 i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na: wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej, w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, w wysokości nieprzekraczającej miesięcznie: - 250% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189) - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1, - 150% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek. Dokonanie wykładni art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.f.z.o. w kontekście możliwości zaliczenia wydatków z tytułu ekwiwalentu za niewykorzystany przez nauczycieli urlop do wydatków mogących być sfinansowanymi dotacją oświatową wymaga wyjaśnienia charakteru przedmiotowego ekwiwalentu. Zgodnie z art. 161 K.p. pracodawca jest obowiązany udzielić pracownikowi urlopu w tym roku kalendarzowym, w którym pracownik uzyskał do niego prawo. Zgodnie natomiast z art. 171 § 1 K.p. w przypadku niewykorzystania przysługującego urlopu w całości lub w części z powodu rozwiązania lub wygaśnięcia stosunku pracy pracownikowi przysługuje ekwiwalent pieniężny. Prawo pracownika do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany w całości lub części urlop wypoczynkowy powstaje więc w dniu rozwiązania (wygaśnięcia) umowy o pracę - zdarzenia uniemożliwiającego realizację prawa do urlopu wypoczynkowego w naturze. Prawo do ekwiwalentu jest więc prawem pochodnym od prawa do urlopu. W sytuacji, gdy ze względu na ustanie stosunku pracy nie jest możliwe wykorzystanie przez pracownika prawa do urlopu, pracodawca jest zobowiązany do wypłaty ekwiwalentu. Obowiązek ten wynika ze stosunku pracy i jest ściśle związany z wykonywaniem przez pracownika pracy w czasie, w którym stosunek pracy istniał. WSA trafnie przytoczył pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt II BU 1/14, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że prawo do płatnego urlopu stanowi należność (wynagrodzenie) za świadczoną poprzednio pracę, gdy się weźmie pod uwagę, że na podstawie art. 172 K.p. za czas urlopu pracownikowi przysługuje wynagrodzenie, jakie by otrzymał, gdyby w tym czasie pracował. Dotyczy to również ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, wypłacanego po ustaniu zatrudnienia. Oznacza to, że ekwiwalent wypłacony pracownikowi z tytułu należnego i niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, stanowi przychód podlegający obowiązkowi składkowemu, tj. podlega składce na ubezpieczenie społeczne), a więc wpływa na przychód pracownika. Uprawnione jest zatem stwierdzenie, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop ma charakter wynagrodzenia za pracę. Nie ma przy tym znaczenia, wbrew sugestiom autora skargi kasacyjnej (v. jej s. 6, przedostatni akapit), że powołany wyrok SN zapadł w sprawie, w której rozpoznawana była kwestia traktowania ekwiwalentu jako przychodu podlegającego obowiązkowi składkowemu. Wobec powyższego, skoro przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.f.z.o. przewiduje wykorzystywanie dotacji na sfinansowanie wydatków bieżących placówki/szkoły obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki, w tym na wynagrodzenia pracowników, należy uznać za uprawnione twierdzenie, że zakwestionowany wydatek mieści się w normie powyższego przepisu. Stanowi on bowiem obligatoryjne dla pracodawcy do wypłaty wynagrodzenie poniesione na cele działalności placówki/szkoły. Nieuprawnione byłoby przyjęcie różnicowania, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop, który jak już wyjaśniono stanowi w istocie wynagrodzenie za świadczoną wcześniej pracę (związaną z realizacją zadań szkoły) nie może być sfinansowany z dotacji, natomiast wynagrodzenie za pracę już tak. Nieskuteczny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania. Rację ma skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji wskazując m.in. na naruszenie art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. nie sformułował pod adresem organu zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy. Tyle tylko, że - abstrahując od tego, iż brak jest w skardze kasacyjnej wymaganego w tym zakresie uprawdopodobnienia istotności wskazywanego naruszenia na wynik sprawy (wymóg wynikający z art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) - nie miało to znaczenia w przedmiotowej sprawie. WSA bowiem uchylił zapadłe rozstrzygnięcia organów, co wynika wprost z treści uzasadnienia, z uwagi na dokonaną wykładnię i zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.f.z.o. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 w zw. z art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).