I OSK 1061/24

Dnia 15 maja 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 261/23 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 lutego 2024 r., IV SA/Wr 261/23 oddalił skargę M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 27 stycznia 2023 r. nr SKO/41/PS-112/2022 w przedmiocie przyznania zasiłku celowego (pkt I.) oraz rozstrzygnął o kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu (pkt II.). Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Wnioskiem z 20 października 2022 r. M. G. wniósł o udzielenie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego i zasiłku celowego na zakup biletu do Wrocławia w celu odbycia badania lekarskiego. W kolejnym piśmie, z dnia 3 listopada 2022 r., wniósł o dopłatę do czynszu za wynajmowany pokój w mieszkaniu przy ul. [...] [...] w Jeleniej Górze. Wskazał, że umowa najmu opiewa na kwotę 500 zł, miesięcznie, a pokój jest z dostępem do kuchni i łazienki. Dodatkowo, strona wniosła o dopłatę do: prądu w kwocie 40 zł, wody w kwocie 30 zł i gazu w kwocie 30 zł. Na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji ustalił, że strona spełnia ustawowe przesłanki do udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego. Występuje co najmniej jeden z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2021.2268 ze zm.), dalej jako "u.p.s."), tj. ubóstwo, niepełnosprawność i długotrwała lub ciężka choroba, a na podstawie zgromadzonych dokumentów ustalono, że wnioskodawca nie uzyskuje dochodu. Z tych powodów decyzją z dnia 10 listopada 2022 r. Prezydent Jeleniej Góry przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy na: dofinansowanie do wynajmu mieszkania w kwocie 150 zł, częściowe opłacenie energii elektrycznej w kwocie 40,00 zł; częściowe opłacenie gazu w kwocie 30,00 zł, częściowe opłacenie rachunku za wodę w kwocie 30,00 zł oraz bilety w kwocie 57,20 zł. W odwołaniu od tej decyzji M. G. nie zgodził się z wysokością przyznanego zasiłku, uznając go za zbyt niski. Zdaniem strony, dofinansowanie do wynajmu mieszkania (pokoju) w kwocie 150 zł miesięcznie jest niewystarczające, przy dochodach strony wynoszących 388 zł miesięcznie oraz koszcie miesięcznego wynajmu, wynoszącego 500 zł. Strona zwróciła uwagę na konieczność zaspokojenia swoich potrzeb życiowych oraz na ponoszone dodatkowo wydatki w postaci opłaty za wywóz nieczystości stałych (30-35 zł) oraz 8% podatek. Zwróciła uwagę, że koszt wynajmu pokoju u kolegi jest dużo tańszy niż miesięczny pobyt w Schronisku [...], który kosztuje około 1.500 zł miesięcznie. Decyzją z dnia 27 stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Kolegium przyznany stronie zasiłek celowy odpowiada potrzebom, o których mówi art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., a organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i uwzględnił indywidualną sytuację wnioskodawcy, co znalazło wyraz w przyznaniu stronie zasiłku celowego. Organ odwoławczy odnotował, że wnioskodawca ma [...] lat, jest osobą bezrobotną, nie zarejestrowaną w urzędzie pracy, nie posiadającą doświadczenia zawodowego (nigdy nie pracował), bez dochodu w chwili wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji. Posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Po eksmitowaniu (wraz z matką) z zajmowanego do 12 września 2022 r. mieszkania, zamieszkuje obecnie u swojego znajomego, gdzie zajmuje jeden pokój z dostępem do kuchni i łazienki. Kolegium zwróciło uwagę, że istotą sporu pozostaje wysokość przyznanego stronie dofinasowania, którą strona postrzega jako zbyt niską. Nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium zwróciło uwagę, że organy pomocowe działają w oparciu o środki finansowe których wysokość jest ściśle określona. Wskazało, że organ pomocy społecznej przy braku wystarczających środków finansowych mógł przyznać stronie pomoc w ograniczonym zakresie, aby pozostające w jego dyspozycji własne środki wydatkować na niezaspokojone jeszcze potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej. Zaakcentowało, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze M. G. podniósł, że wysokość przyznanych środków pieniężnych jest zbyt niska i nie wystarcza na pokrycie kosztów wynajmu mieszkania, który wynosi 500 zł miesięcznie, co – jak podkreśliła strona – "jest wyjątkowo tanio". Zdaniem strony niezrozumiałym jest, dlaczego organ przyznał jej zasiłek celowy na dofinasowanie do najmu w kwocie 150 zł, a nie przykładowo w kwocie 400-500 zł, skoro pobyt w schronisku dla bezdomnych kosztuje Państwo około 2.000 zł. W treści skargi wskazano również na czasową niezdolność do pracy z uwagi na planowaną operację [...], a następnie trzymiesięczną rehabilitację. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 5 czerwca 2023 r. skarżący wskazał, że jego sytuacja jest tragiczna. Na wrzesień ma zaplanowaną operację a następnie pół roku rehabilitacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 lutego 2025 r. oddalił skargę wskazując, że samo niezadowolenie strony z wysokości przyznanego jej świadczenia nie mogło w okolicznościach sprawy skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego jako naruszającej prawo. Wbrew argumentom skarżącego, zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Jej wydanie zostało poprzedzone analizą sytuacji majątkowej i życiowej strony, co doprowadziło organ do przyznania stronie wnioskowanego zasiłku. Przy czym, jeśli chodzi o samą wysokość udzielonego stronie wsparcia, zwrócono uwagę, że organy zajmujące się pomocą społeczną działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować powierzone im w ustawie cele, przy czym, muszą zapewnić ochronę interesów nie tylko wnioskodawcy, ale również i innych uprawnionych do uzyskania wsparcia ze środków pomocy społecznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. G., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając, I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ pa wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 3 i 4 i z art. 39 u.p.s. oraz naruszenie przepisów p.p.s.a. przez brak ich zastosowania oraz przyjęcie, iż decyzje organów obu instancji pomimo naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci nieuwzględnienia potrzeb skarżącego w sytuacji, gdy odpowiadają one celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej oraz przez przyznanie przez organ pomocy w rozmiarze nieodpowiednim do okoliczności niniejszej sprawy uzasadniających udzielenie pomocy (tzn. decyzje organów I i II instancji miały charakter dowolny i arbitralny, a nie swobodny w ramach przyznanych kompetencji w zakresie uznania administracyjnego), a także pomimo naruszenia przez organy ww. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przez brak dostatecznego i pełnego wyjaśnienia motywów organów przy podejmowaniu decyzji o przyznaniu zasiłku w niższej kwocie, brak przedstawienia danych dotyczących środków finansowych wydatkowanych przez organ, a także brak przeprowadzenia przez Sąd I instancji dowodów uzupełniających z dokumentów, w sytuacji, gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 39 ust. 1 u.p.s. przez błędną jego wykładnię skutkującą niewłaściwym stwierdzeniem Sądu I instancji, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz przyznanie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, oświadczając, iż koszty te me zostały uiszczone w całości ani w części. Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Odnosząc się do zarzutów kasacji należy zauważyć, iż zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności może być przyznany na pokrycie całości lub części kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów, napraw w mieszkaniu, kosztów pogrzebu (art. 39 ust.1 i 2 u.p.s.). Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (vide: wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007 r., I OSK 1464/06; wyrok NSA z dnia 25 maja 2015 r., I OSK 698/16; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., I OSK 836/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przy czym należy pamiętać, że celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zaspakajanie wszystkich potrzeb jej beneficjentów. Pomoc ta nie może zatem polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego (vide: wyrok NSA z dnia 9 września 2015 r., I OSK 2224/15; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., I OSK 2698/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Należy także zaakcentować, że treść art. 39 ust. 1 u.p.s., mówiąca, iż w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, wyraźnie wskazuje, iż decyzja w powyższym zakresie zapada w ramach uznania administracyjnego. Wskazuje na to wyraźnie zwrot "może" odnoszący się do uprawnienia organu administracji. Władza dyskrecjonalna organów administracji publicznej, której przejawem jest uznanie administracyjne wyraża się w tym, że nawet gdy strona spełni określone prawem przesłanki, organ nie musi rozstrzygnąć sprawy w pozytywny dla niej sposób. Powyższe nie oznacza jednak zupełnej dowolności w rozstrzyganiu sprawy. Na organie spoczywa bowiem obowiązek wyważenia interesu społecznego (publicznego) oraz słusznego interesu strony, o których mowa w art. 7 k.p.a. Przy czym zasada państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) nie przewiduje automatycznej wyższości interesu społecznego nad słusznym interesem jednostki. Organ winien zatem każdorazowo zidentyfikować zarówno interes publiczny jak i słuszny interes strony i w okolicznościach konkretnej sprawy rozważyć owe interesy, przyznając jednemu z nich prymat. Przebieg tej operacji myślowej, w szczególności w sytuacji przyznania prymatu interesowi publicznemu, winien zostać wyczerpująco wyjaśniony w motywach wydanej decyzji, tak aby w specyficznych okolicznościach sprawy możliwe było wyprowadzenie wniosku, na czym polegało wyższe wartościowanie doniosłości interesu publicznego w konflikcie ze słusznym interesem strony, prowadzące do ograniczenia uprawnienia strony lub odmowy jego przyznania (vide: wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981/1/57; glosa J.Łętowskiego do ww. wyroku NSA, OSPiKA 1982/1-2/51-57; B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2012, s. 61). Przeprowadzenie powyższej operacji w prawnie akceptowalny sposób nakłada na organy administracji obowiązek zbadania wszystkich okoliczności danej sprawy w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia (vide: wyrok TK z dnia 29 września 1993 r., K 17/92, OTK 1993/II/33; wyrok NSA z dnia 16 listopada 1999 r., III S.A. 7900/98, Lex nr 47243, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2003 r., II SA 2486/01, Lex nr 149543; W.Jakimowicz, Zewnętrzne granice uznania administracyjnego, PiP 2010/5/42-54). Z okoliczności badanej sprawy wynika, iż skarżący ma [...] lat. Posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Jest osobą bezrobotną, ale nie jest zarejestrowany w urzędzie pracy, nie posiada także doświadczenia zawodowego, bowiem nigdy nie pracował. Samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe. Po eksmitowaniu razem z matką z najmowanego mieszkania, zamieszkał u swojego znajomego w wynajmowanym pokoju z dostępem do kuchni i łazienki. Ma przyznany przez organ pomocowy zasiłek okresowy w kwocie 388,00 zł miesięcznie. Należy także zauważyć, iż wniosek skarżącego o przyznanie zasiłku celowego organ pomocowy uwzględnił w całości w zakresie pokrycia kosztów mediów i dojazdu na leczenie, natomiast pokrycie kosztów wynajmowanego mieszkania ograniczył do kwoty 150,00 zł, powołując się na ograniczone środki, którymi dysponują ograny pomocowe. Trafnie zatem w toku dotychczasowego postępowania uznano, że spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół wysokości zasiłku celowego na pokrycie kosztów zajmowanego mieszkania. W spór ten wpisują się zarzuty skargi kasacyjnej koncentrujące się wokół tezy, że kwestionowane decyzje podjęte zostały w sposób dowolny i arbitralny, bowiem organy nie wykazały, z powołaniem danych dotyczących posiadanych środków i zakresu udzielanej pomocy, że nie jest możliwe udzielenie skarżącemu zasiłku zgodnie z wnioskiem. W tym zakresie doszło do rozstrzygnięcia sprawy w sposób przekraczający granice uznania administracyjnego. Odnosząc się do powyższej kwestii należy zauważyć, iż uznaniowy charakter decyzji w sprawie udzielenia pomocy społecznej nie usprawiedliwia tezy, iż organy pomocowe powinny przedstawić bilans możliwości i udzielonych świadczeń. Powyższe oczekiwanie skargi kasacyjnej nie znajduje potwierdzenia w przepisach prawa. Takiego warunku nie formułują w szczególności przepisy u.p.s. Dane dotyczące posiadanych przez organ pomocowy środków są zmienne w czasie, a decydując o ich wydatkowaniu organ musi także uwzględniać możliwe przyszłe przypadki losowe, których zaistnienie może spowodować konieczność udzielenia wsparcia w przypadkach nagłych i być może wymagających znacznych środków, jak potrzeby pogorzelców, ofiar katastrof budowlanych czy naturalnych, i tym podobnych zdarzeń losowych. Pozbawione podstaw jest zapatrywanie, że o braku arbitralności decyzji uznaniowej decyduje przedstawienie przez organ wyliczenia i podanie danych dotyczących bilansu środków i zaspokojonych potrzeb, czy też podanie danych o pomocy udzielanej innym osobom. Zakres pomocy udzielonej konkretnej osobie jest pochodną jej sytuacji majątkowej i życiowej, nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że zakres tej pomocy mógłby zostać wyznaczony przez zakres pomocy udzielanej innej osobie. Oparcie decyzji o przyznaniu zasiłku celowego na zasadzie uznania ma swoje uzasadnienie w potrzebie zapewnienia organom elastyczności działania i miarkowania pomocy ze względu na sytuację wnioskodawcy, jak też cele pomocy społecznej. Jest zatem gwarantem, że środki na pomoc społeczną będą wydatkowane racjonalnie, celowo i sprawiedliwie. Dla oceny, czy doszło do prawidłowego udzielenia pomocy istotne i wystarczające są dane dotyczące osoby ubiegającej się o pomoc i udzielonego wsparcia – jeżeli chodzi o ustalenia faktyczne. Natomiast kryteriami przyznania pomocy są przepisy prawa materialnego, wyznaczające w szczególności zasady udzielania pomocy społecznej. Bazując na doświadczeniu życiowym i wiedzy o okolicznościach sprawy organ administracji jest w stanie udzielać wsparcia osobom potrzebującym, a sąd administracyjny jest w stanie ocenić zachowanie standardów prawnych jej przyznawania. Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi zatem podstaw do przyjmowania, że dla oceny prawidłowości zastosowanego uznania administracyjnego, konieczne jest przedstawienie w uzasadnieniu decyzji danych dotyczących kwot przeznaczonych na pomoc społeczną. Brak tych danych nie świadczy o naruszeniu przez organy administracji przepisów k.p.a., regulujących prowadzenie postępowania wyjaśniającego i dowodowego oraz sposób skonstruowania uzasadnienia podjętej decyzji. Nie można zatem potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 3 i 4 i z art. 39 u.p.s. Nie doszło także w sprawie do naruszenia prawa materialnego. Na podstawie art. 39 u.p.s. skarżącemu został przyznany zasiłek celowy na pokrycie określonych potrzeb bytowych, związanych z pokryciem kosztów mediów, dojazdu do lekarza i wynajęcia pokoju. W takiej sytuacji limitowanie kosztów wynajęcia pokoju nie jawi się jako naruszające art. 39 ust. 1 u.p.s. Tym bardziej, że skarżący objęty został systematycznym wsparciem z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. Skarżący nie został zatem w żadnym zakresie swoich potrzeb pozostawiony bez wsparcia, natomiast wsparcie ze środków pomocy społecznej nie może stanowić sposobu na pokrycie wszystkich niedostatków, nawet o najbardziej elementarnym charakterze. Przyjęty 2w polskim prawie model pomocy społecznej nie bazuje na założeniu, że świadczenia z pomocy służą zapewnieniu stałego źródła utrzymania i zaspokojenia w efekcie wszystkich bytowych potrzeb. Przepisy art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 u.p.s. określają zasady funkcjonowania pomocy społecznej i udzielania wsparcia. Cechą tych przepisów mających charakter zasady jest to, że nie podlegają stosowaniu na zasadzie "wszystko albo nic", ale mogą być realizowane w pewnym wymiarze, ich realizacja podlega stopniowaniu. Ponadto przepisy u.p.s. wyrażnie wskazują na subsydiarny i doraźny charakter pomocy, nakierowanej na współdziałanie i przezwyciężanie własnej trudnej sytuacji. Wypada zaakcentować, iż skarżący jest osobą życiowo samodzielną, prowadzi własne gospodarstwo domowe i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, co nie pozbawia go możliwości zarobkowania, a więc podjęcia własnych starań o zaspokojenie zgłaszanych potrzeb. Zarzut błędnej wykładni art. 39 ust. 1 u.p.s. nie znajduje zatem potwierdzenia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (art. 258 – 261 p.p.s.a.).