I OSK 1131/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Szlęzak po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Przedsiębiorstwa H[...] oraz Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1523/20 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 26 maja 2020 r. nr DLI-V.7615.59.2020.MP w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy od Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 8100 (osiem tysięcy sto) złotych oraz od Przedsiębiorstwa H[...] kwotę 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 marca 2021 r. I SA/Wa 1523/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Rozwoju z 26 maja 2020 r. nr DLI-V.7615.59.2020.MP w przedmiocie ustalenia odszkodowania: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z 5 grudnia 2019 r. nr 3827/2019; 2. zasądził od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 23.522 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Od powyższego wyroku zostały wniesione dwie skargi kasacyjne: przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii oraz przez Przedsiębiorstwo [...] spółka jawna A. i G. W. w Mińsku Mazowieckim. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2001 r. poz. 555; dalej: rozporządzenie), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia w części umożliwiającej określenie wartości rynkowej wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa nieruchomości, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, wobec braku analizy transakcji podobnych drogowych na rynku lokalnym i regionalnym, w sytuacji gdy taka analiza została przez biegłego w operacie szacunkowym przeprowadzona; 2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ naruszył art. 7, 8, 80, 84 § 1 i 107 § 3 oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez wadliwą ocenę operatu szacunkowego, który w ocenie Sądu nie mógł stanowić podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Przedsiębiorstwo [...] spółka jawna A. i G. W. zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu (przywołując art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80, 84 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz z § 36 ust. 2 i 4 rozporządzenia polegające na przyjęciu, że organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania i dokonały wadliwej oceny operatu szacunkowego z 2 października 2019 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J.L., w sytuacji, gdy ocena tego operatu została przez organy administracji przeprowadzona prawidłowo, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że wycena nieruchomości została przez rzeczoznawcę majątkowego J. Ł. przeprowadzona właściwie i sporządzony przez niego operat szacunkowy jest wiarygodny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, prowadząc do uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na przyjęciu, że Minister Rozwoju błędnie utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego, podczas gdy decyzja ta, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, była prawidłowa, a jej utrzymanie w mocy było zasadne, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, prowadząc do uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z § 36 ust. 2 i 4 rozporządzenia polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że brak w treści operatu szacunkowego z 2 października 2019 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. Ł., analizy i oceny transakcji dotyczących nieruchomości drogowych z rynku regionalnego przesądza o błędnym przeprowadzeniu procesu szacowania wartości nieruchomości, podczas gdy w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak ten można byłoby uznać co najwyżej za uchybienie o charakterze redakcyjnym, niemające znaczenia dla wyniku postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, prowadząc do błędnej oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedmiotowego operatu szacunkowego oraz do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego. Skarżące kasacyjnie przedsiębiorstwo wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzekło się także rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skarg kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w nich zarzutów. Rozpatrywane pod tym kątem skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W skardze kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] spółka jawna A. i G. W. odwołano się do drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jednakże zarzuty 1 i 3 tej skargi powołują zarówno przepisy procesowe, jak i materialne. Zarzut drugi natomiast oparty jest na przepisach wynikowych (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), które samoistnie nie mogą stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. Ponadto zarzuty tej skargi kasacyjnej w większości pokrywają się z zarzutami skargi kasacyjnej organu i dlatego zostaną rozpoznane łącznie z zarzutami kolejnej skargi kasacyjnej. Z kolei skarga kasacyjna organu oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych poprawnie zredagowanych, tym niemniej zarzuty w niej powołane pozostają ze sobą w związku i zostaną rozpoznane łącznie. Pierwsza kwestia wymagająca rozstrzygnięcia to wykładnia § 36 ust. 4 rozporządzenia. Wprawdzie skarga kasacyjna organu wskazuje na inną postać jego naruszenia (błędną wykładnię), ale ocena zastosowania tego przepisu musi być poprzedzona wykładnią. Zgodnie z powołanym przepisem "W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio." W orzecznictwie przyjmowało się, że "§ 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego należy odczytywać w ten sposób, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości" (wyrok NSA z 28.06.2023 r. I OSK 408/20, LEX nr 3601709). Przy takiej wykładni ocena zastosowania § 36 ust. 4 rozporządzenia zależy od ustalenia, czy rzeczoznawca majątkowy w tej sprawie przy doborze nieruchomości porównawczych miał uzasadnioną podstawę do pominięcia transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym. Odpowiedź na to pytanie zależy od tego, czy rzeczoznawca majątkowy prawidłowo określił rynek nieruchomości "drogowych". Jak wynika z zaskarżonej decyzji i ustaleń Sądu I instancji, rzeczoznawca majątkowy jako rynek właściwy dla szacowanej nieruchomości, z uwagi na jej położenie na terenie m.st. Warszawa, uznał jej prawobrzeżną część obejmującą dzielnice: Targówek i dzielnice bezpośrednio z nią sąsiadujące, tj. Praga Południe, Praga Północ (rynek lokalny). Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił przy tym w piśmie z 23 marca 2020 r., że obszar m.st. Warszawy jest na tyle zróżnicowany, iż określanie wartości nieruchomości na podstawie transakcji sprzedaży nieruchomości położonych w innych dzielnicach, tym bardziej nie sąsiadujących z dzielnicą, w której położona jest wyceniana nieruchomość nie spełnia warunków podobieństwa. W przypadku m.st. Warszawy jednym z głównych wyróżników jest położenie względem rzeki Wisły (część "lewostronna" posiada zdecydowanie odmienny charakter od części prawostronnej" co wynika z wielu różnych uwarunkowań historycznych, położenia ścisłego centrum miasta oraz powiązań komunikacyjnych). Natomiast wskazane przez stronę w odwołaniu transakcje drogowe zawarte na tzw. rynku warszawskim nie spełniają kryterium podobieństwa do szacowanej nieruchomości. Zauważyć wobec tego należy, że położenie nieruchomości jest tylko jedną z cech nieruchomości podobnych (patrz: art. 4 pkt 16 u.g.n.). Inną z takich cech jest przeznaczenie, które z woli normodawcy, wyrażonej w akcie wykonawczym do ustawy, odgrywa szczególną rolę w przypadku szacowania wartości nieruchomości przejętej z mocy prawa pod inwestycję drogową. Zgodnie bowiem z § 36 ust. 2 rozporządzenia w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym, przy czym w odniesieniu do nieruchomości, o jakich mowa w ust. 4, przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio. W orzecznictwie przyjmuje się, że "Użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia [...] określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane przez prawodawcę. Zasadą jest, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa. Ustalony porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym" (wyrok NSA z 1.06.2017 r. I OSK 2311/15, LEX nr 2442346). W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy nie wypełnił obowiązku analizy rynku regionalnego w odniesieniu do transakcji nieruchomościami drogowymi, gdyż ograniczył się tylko do rynku lokalnego (i to też specyficznie rozumianego, jako prawobrzeżna część Warszawy) i wobec tego nie można z całą pewnością przesądzić, że przy wycenie miał uzasadnioną podstawę do pominięcia transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym. Wobec tego nieuzasadnione są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 36 ust. 2 i 4 rozporządzenia. Z powodu powyższych wad operatu szacunkowego Sąd Wojewódzki zasadnie uchylił zaskarżone decyzje oraz właściwie odczytał obowiązki organu na tle prawa materialnego. Zaznaczyć jedynie należy, że po wydaniu zaskarżonej decyzji i zaskarżonego wyroku doszło do zmiany prawa materialnego, co organ musi uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.