I OSK 1445/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 437/21 w sprawie ze skargi H.L. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 19 kwietnia 2021 r. nr NSP-VIII.7581.1.253.2020.MB w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 30 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 437/21 oddalił skargę H.L. na decyzję Wojewody Pomorskiego z 19 kwietnia 2021 r., nr NSP-VIII.7581.1.253.2020.MB, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z 25 sierpnia 2020 r. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr: [...] i [...] o pow. łącznej 5.040 m2, w zakresie części obecnej działki nr [...] o pow. 36 m2 z całości, obręb W., stanowiącej własność Skarbu Państwa i pozostającej w użytkowaniu wieczystym: M.I. sp. z o.o. w 650/868 części, "M." Sp. z o.o. w ¼ oraz Z. sp.j. w 1/868 części. Jak podano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, umową sprzedaży z 8 kwietnia 1974 r., zawartą w formie aktu notarialnego Repertorium A Nr [...] na rok 1974, H.L. sprzedał Skarbowi Państwa G., nieruchomość położoną w G. przy ul. [...], oznaczoną katastralnie jako parcele nr [...] i [...] o pow. 5040 m2, pod budowę G. Sprzedaż nastąpiła w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, dalej: u.z.t.w.n.). Wnioskiem z 3 marca 2020 r. były właściciel, wystąpił do Prezydenta Miasta Gdyni o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Na skutek przekształceń geodezyjnych i modernizacji ewidencji gruntów i budynków, działka nr [...] ma obecnie numer [...]. Pozostałe działki, powstałe z przekształceń wywłaszczonych terenów zostały przez organ wyodrębnione do odrębnych postępowań, gdyż choć wszystkie stanowią własność Skarbu Państwa, to są w użytkowaniu wieczystym różnych podmiotów. Wojewoda Gdański decyzją z 9 czerwca 1992 r. stwierdził, że "P." w G. z dniem 5 grudnia 1990 r. nabył prawo użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym m.in. działek nr [...] i [...]. Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] w dniu 13 grudnia 1993 r. Natomiast aktualnie z działu II księgi wieczystej nr [...] wynika, że obecnie działka nr [...] jest własnością Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym: M.I. sp. z o. o., "M." sp. z o. o. oraz Z. sp. j. W tym stanie rzeczy, decyzje odmowne organów administracji zostały oparte na przepisie art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej: u.g.n.), zgodnie z którym roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 229 u.g.n. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i uwzględnienie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: I) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 § 1 p.p.s.a. przez oddalenie przez Sąd I instancji skargi na decyzję Wojewody Pomorskiego, pomimo że została ona wydana z naruszeniem art. 8 § 1 k.p.a. przez oparcie się jedynie na wykładni językowej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, z pominięciem jej celów i z pominięciem przepisów Konstytucji RP, tj. wydanie decyzji z pominięciem zasad bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania; II) prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.: 1) art. 229 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP przez uznanie, że w przedmiotowej sprawie doszło do ustanowienia na działkach wchodzących w skład nieruchomości skarżącego prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, podczas gdy doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przez Skarb Państwa na rzecz przedsiębiorstwa państwowego, tj. podmiotu, którego wyłącznym właścicielem był Skarb Państwa, co nie pozwala stwierdzić, żeby przedsiębiorstwo państwowe stanowiło "osobę trzecią" w stosunku do Skarbu Państwa; 2) art. 136 ust. 3 u.g.n. przez pominięcie prawnie uzasadnionych celów tej ustawy oraz utrzymanie w mocy decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości, podczas gdy nieruchomość powinna podlegać zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela (skarżącego), stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., gdy stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie sprzedaży nieruchomości dokonanej w trybie art. 6 u.z.t.w.n. (art. 137 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 216 u.g.n.); 3) art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP przez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a w konsekwencji naruszenie istoty prawa własności skarżącego. Ponadto, skarżący kasacyjnie wniósł, na podstawie art. 193 Konstytucji RP, o rozważenie przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 229 u.g.n. z art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, w zakresie w jakim pozwala organom administracji na odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela albo jego spadkobiercy pomimo braku istnienia celu publicznego uzasadniającego wywłaszczenie, ale w oparciu jedynie o fakt ustanowienia (w drodze decyzji organu administracji publicznej) prawa użytkowania wieczystego na rzecz przedsiębiorstwa państwowego, co w istocie budzi poważne wątpliwości, czy przedsiębiorstwo państwowe może być traktowane jako "osoba trzecia" w stosunku do Skarbu Państwa, w szczególności biorąc pod uwagę fakt, że Skarb Państwa był jedynym właścicielem przedsiębiorstw państwowych oraz czy ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w drodze decyzji administracyjnej mieści się w hipotezie art. 229 u.g.n., a także czy ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości wywłaszczonej zasługuje na większą ochronę prawną niż prawo własności pierwotnego właściciela, w szczególności biorąc pod uwagę treść art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3, a także 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, zważywszy, że Konstytucja wprost chroni prawo własności, nie odnosi się zaś do użytkowania wieczystego. Natomiast w razie przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że na gruncie sprawy zachodzi oczywista niezgodność art. 229 u.g.n. z Konstytucją RP, wniesiono o odmowę zastosowania art. 229 u.g.n. W piśmie z 6 lipca 2022 r. M.I. sp. z o.o. w G. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. W piśmie z 6 lipca 2022 r. M. sp. z o.o. w G. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. W piśmie z 8 lipca 2022 r. Z. sp.j. w P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że niniejsza sprawa, pod względem okoliczności faktycznych i prawnych, w tym argumentacji przedstawionej przez organ odwoławczy i Sąd I instancji oraz zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej, jest tożsama ze sprawami I OSK 220/22 i I OSK 790/22. W obu tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne skarżącego od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, którymi oddalone zostały skargi strony na decyzje Wojewody Pomorskiego, utrzymujące w mocy decyzje Prezydenta Miasta Gdyni o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko prawne wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2025 r., I OSK 220/22 i z dnia 10 kwietnia 2025 r., I OSK 790/22. Nie mógł odnieść skutku zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania. Nie zakwestionowano w sprawie ustaleń faktycznych, są one zatem bezsporne. Zarzut naruszenia przepisów postępowania ograniczony został do art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Przepis ten nie dotyczy kwestii wykładni i powoływanie go w kontekście zarzutu wadliwego ograniczenia się do wykładni językowej przepisów u. g. n. jest nieuzasadnione. Do kwestionowania przyjętej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego służą zarzuty błędnej wykładni określonych przepisów u.g.n., czyli zarzuty z podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., dotyczącej naruszenia prawa materialnego. Konstrukcja przyjęta w skardze kasacyjnej jest zatem w sposób oczywisty wadliwa i nie stwarza możliwości rozpoznania tak postawionego zarzutu. Zarzut pozbawiony jest przy tym uzasadnienia, skarga kasacyjna ogranicza się do przytoczenia brzmienia art. 8 § 1 k.p.a. i arbitralnego stwierdzenia, że zasady w nim wymienione zostały naruszone na skutek przyjętego rozumienia art. 229 u.g.n. W skardze kasacyjnej nie podano jednak ani na czym te zasady polegają, ani nie określono w jaki sposób przyjęta wykładnia prawa materialnego narusza w sprawie zasadę bezstronności, proporcjonalności czy równego traktowania. Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie art. 229 u.g.n., w tym "osoby trzeciej" jako beneficjenta udzielonej tym przepisem ochrony jest prawidłowe i nie narusza standardów konstytucyjnych wskazanych w skardze kasacyjnej. Nie jest trafna teza skargi kasacyjnej, że ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz przedsiębiorstwa państwowego nie może być traktowane jako ustanowienie na rzecz osoby trzeciej, biorąc pod uwagę, że Skarb Państw jest jedynym właścicielem przedsiębiorstwa. Należy wskazać, że art. 128 Kodeksu cywilnego w brzmieniu obowiązującym do zmiany Kodeksu cywilnego ustawą z dnia 31 stycznia 1989 r., wyrażał zasadę jednolitej własności państwowej. W ówczesnym brzmieniu art. 128 § 1 i 2 k.c. stanowił, że socjalistyczna własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje niepodzielnie Państwu, a w granicach swej zdolności prawnej państwowe osoby prawne wykonywają w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części mienia ogólnonarodowego uprawnienia płynące z własności państwowej. Wspomnianą ustawą z dnia 31 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny art. 128 otrzymał brzmienie: "Własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje Skarbowi Państwa albo innym państwowym osobom prawnym". Następnie ustawą konstytucyjną z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 75, poz. 444) zostały uchylone między innymi art. 12-18 Konstytucji uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r. (tj. Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36), stanowiące normatywną podstawę zróżnicowania form własności według kryterium podmiotowego i przedmiotowego, poddanych odmiennym regulacjom prawnym. Od dnia wejścia w życie powołanej ustawy przywrócone zostało jednolite pojęcie własności jako przedmiotu ochrony prawnej, w wyniku czego poprzedni podział na poszczególne rodzaje własności stracił znaczenie. W wyniku kolejnej nowelizacji kodeksu cywilnego dokonanego ustawą z dnia 28 lipca 1990 r. zostały uchylone art. 126 - 135 k.c., stanowiące podstawę podziału na różne rodzaje własności o różnym stopniu ochrony, w tym art. 128 dotyczący własności ogólnonarodowej. W wyniku wprowadzonych zmian stanu prawnego, brak podstaw do utożsamiania przedsiębiorstwa ze Skarbem Państwa. Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że osobą trzecią w rozumieniu przepisu art. 229 u.g.n., na rzecz której na nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego jest każda osoba fizyczna, a także każda osoba prawna, niebędącą Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego (tak też wyrok NSA 6 listopada 2019 r., sygn. I OSK 3013/18). W dacie wejścia w życie przepisów u.g.n., jak też w dacie nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, art. 33 k.c. stanowił, że osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. Zgodnie zaś z art. 1 ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych, przedsiębiorstwo państwowe jest samodzielnym, samorządnym i samofinansującym się podmiotem gospodarczym posiadającym osobowość prawną. Na tej podstawie zasadnie Sąd I instancji uznał, że przedsiębiorstwo "P." w G., jako podmiot odrębny od Skarbu Państwa, jest osobą trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n. W konsekwencji, ujawnienie w księdze wieczystej jego prawa użytkowania wieczystego wywłaszczonych nieruchomości powoduje, że w sprawie zachodzą wszystkie trzy przesłanki, o których mowa w art. 229 u.g.n., tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. na wywłaszczonych działkach ustanowiono prawo użytkowanie wieczystego na rzecz osoby trzeciej, dokonując stosownego wpisu w księdze wieczystej. Argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej pomija również ten aspekt, że przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie zawierają podstawy prawnej, która pozwalałaby organowi pozbawić osobę trzecią nabytego prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej prowadzi do utraty przez podmiot publicznoprawny możliwości dysponowania tą nieruchomością. W konsekwencji, brak władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego powoduje, że brak jest możliwości pozytywnego załatwienia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Prawidłowe jest także stanowisko Sądu I instancji, że dla stosowania art. 229 u.g.n. nie ma znaczenia tryb ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Przepis art. 229 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu stanowił, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Na podstawie art. 1 pkt 93 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70) z dniem 15 lutego 2000 r. przepis ten został zmieniony w ten sposób, że wyrazy "oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej" zastąpiono wyrazami "ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej". Oznacza to, że przepis obejmuje zarówno przypadki nabycia prawa użytkowania wieczystego w drodze czynności prawnej, jaki i z mocy prawa. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko, zgodnie z którym nie można różnicować sposobów powstania prawa użytkowania wieczystego. Wobec przedstawionego wyżej stanowiska, brak jest podstaw do wystąpienia przez Naczelny Sąd Administracyjny z pytaniem o zbadanie zgodności art. 229 u.g.n. z Konstytucją. Niezasadność zarzutu dotyczącego błędnej wykładni art. 229 u.g.n. powoduje, że bezprzedmiotowe są zarzuty dotyczące naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. Zbędność nieruchomości dla celu wywłaszczenia nie podlegała w sprawie badaniu, skoro roszczenie o zwrot nie przysługuje. Nietrafne jest również stwierdzenie, że doszło do naruszenia Konstytucji poprzez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a w konsekwencji naruszenia istoty prawa własności skarżącego. W postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie może dojść do naruszenia prawa własności wnioskodawcy, albowiem w tym postępowaniu wnioskodawca nie posiada już prawa własności nieruchomości. Do naruszenia prawa własności może dojść w postępowaniu wywłaszczeniowym i to wówczas, gdy wywłaszczenie nastąpiło z naruszeniem prawa. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.