I OSK 1669/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant Inspektor sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 115/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 19 listopada 2021 r. nr NWXIV.7581.2.34.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania oraz przyznania nieruchomości zamiennej z tytułu przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 25 maja 2022 r. (sygn. akt II SA/Gl 115/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w Warszawie na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 19 listopada 2021 r. nr NWXIV.7581.2.34.2021 utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 14 września 2021 r. nr 17 o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania oraz przyznania nieruchomości zamiennej z tytułu przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w gminie [...] w obrębie [...], oznaczonej obecnie jako: dz. [...] o powierzchni [...] ha, dz. [...] o powierzchni [...] ha, dz. [...] o powierzchni [...] ha i dz. [...] o powierzchni [...] ha. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjny w Gliwicach naruszenie: na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.- przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 61 § 3 w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. - poprzez błędne zastosowanie i uznanie, iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, a nie dzień jego nadania w placówce pocztowej, tj. iż wniosek skarżącego został złożony w dniu 9 lipca 2020 r., z uchybieniem terminu, który upłynął 7 lipca 2020 r., podczas gdy wniosek został złożony za pośrednictwem placówki pocztowej w dniu 6 lipca 2020 r., tj. z zachowaniem terminu, a w konsekwencji naruszenie 2. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania materiału dowodowego, a w konsekwencji oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, a tym samym przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ nie została spełniona przesłanka warunkująca merytoryczne rozpoznanie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości; na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez: 1. uznanie, że przepis ten odnosi się wyłącznie do nieruchomości wywłaszczonych, natomiast zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach u.g.n. wyznacza art. 136 ust. 3 oraz art. 216 u.g.n., 2. utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania pomimo istnienia przesłanek do żądania przez skarżącego zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na rzecz skarżącego, będącego poprzednim właścicielem nieruchomości. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wnosił o zmianę wyroku Sądu I instancji poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Skarżący wnosił także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest (jak przyjął autor skarg) na: obrazie prawa materialnego, w postaci: niewłaściwego zastosowania (cyt.): "art. 136 ust. 3 u.g.n." (bez podania: daty i pełnej nazwy ustawy oraz miejsca jej publikacji) a także istotnym naruszeniu przepisów postępowania takich jak: art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 61 § 3 w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. W ocenie składu orzekającego powyższe zarzuty nie były jednak zasadne. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. ma bowiem jedynie charakter ustrojowy. Zakreśla on właściwość sądów administracyjnych, wprowadzając zasadę, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być więc utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Zważyć bowiem trzeba, że nie ma w niniejszym przypadku żadnych podstaw do przyjęcia poglądu, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał kontroli zaskrzonej decyzji albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Oparcie natomiast w analizowanej sprawie wyroku na przepisie art. 151 p.p.s.a., uwarunkowane było oceną prawnomaterialną, którą wyraził Sąd pierwszej instancji. Nie można też było zgodzić się ze skarżącym, że Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, iż w toku postępowania administracyjnego orzekający organ naruszył w sposób istotny art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynikało, że [...] , pismem datowanym na dzień 6 lipca 2020 r., wystąpił o (cyt.): "zwrot wywłaszczonych nieruchomości" stanowiących działki gruntu oznaczone jako: dz. [...] o powierzchni [...] ha, dz. [...] o powierzchni [...] ha, dz. [...] o powierzchni [...] ha i dz. [...] o powierzchni [...] ha, położone w gminie [...] w obrębie [...], ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, wnioskodawca wnosił o przyznanie odszkodowania (cyt.): "w wysokości równej wartości nieruchomości". Zaznaczyć przy tym trzeba, ze niniejsza sprawa dotyczyła żądania ustalenia odszkodowania za utraconą nieruchomość. Prowadząc powyższe postępowanie, organy ustaliły, że [...] z siedzibą w [...] był tożsamy ze [...] w [...], ujawnionym pod numerem liczby wykazu hipotecznego [...] gminy katastralnej [...] jako właściciel w/w nieruchomości. Ponadto stwierdzono, że nieruchomość ta podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej a co wynikało chociażby z treści zaświadczenia z dnia 9 lipca 1948 r., wydanego przez Starostwo Powiatowe w [...]. Następstwem zresztą tego, Starosta [...] - działając w oparciu o art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. R.P. Nr 39, poz. 233) i przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 30 kwietnia 1947 r. w sprawie przekazania starostom czynności dotyczących wpisywania w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej ( Dz. U. R.P. Nr 41, poz. 200) - wystąpił ze stosownym wnioskiem do Sądu Grodzkiego w [...] o dokonanie wpisu prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z jednoczesnym wykreśleniem wszelkich długów i ciężarów obciążających tę nieruchomość. Wniosek ten został uwzględniony przez Sąd i prawo własności spornej nieruchomości zostało ujawnione na rzecz Skarbu Państwa w księdze wieczystej [...] Sądu Rejonowego w [...]. Biorąc więc powyższe pod uwagę, organy uznały, że ponieważ przedmiotowa nieruchomość nie została wywłaszczona, bo stała się własnością Skarbu Państwa z mocy przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej to z tego powodu, zainicjowane opisanym wyżej wnioskiem, postępowanie podlegało umorzeniu – na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. - jako bezprzedmiotowe. Stanowisko to podzielił następnie Sąd Wojewódzki, oddalając skargę [...] z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 19 listopada 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 14 września 2021 r. nr 17. Ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego i organów nie zgadzał się autor skargi kasacyjnej, który podnosił, że w toku postępowania zaniechano (cyt.): "podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania materiału dowodowego". Skarżący kwestionował także oddalenie jego skargi przez Sąd Wojewódzki i (cyt.): "tym samym przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe." W ocenie składu orzekającego istotne jednak w tym przypadku było, że wyżej przedstawiony stan faktyczny był wyjaśniony w sposób całkowicie wystarczający i w związku z tym zbędne było poszukiwanie jakichkolwiek dalszych, dodatkowych dowodów. Skarżący zresztą nie określił w skardze kasacyjnej, jakie - jego zdaniem -czynności organ winien jeszcze podjąć i jakich dowodów poszukiwać. Z tych powodów – jak wyżej wspomniano – zarzuty oparte na istotnym naruszeniu przepisów postępowania nie były uzasadnione. Odnosząc się natomiast do kwestii materialnoprawnych wyjaśnić należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a. a który to przepis nie został objęty zarzutem kasacyjnym. W skardze kasacyjnej zarzucono natomiast Sądowi Wojewódzkiemu wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem (cyt.): "art. 136 ust. 3 u.g.n.", twierdząc, że przepis ten nie ogranicza rozumienia pojęcia wywłaszczenia tylko do pojęcia zdefiniowanego w art. 112 u.g.n. W rozpoznawanej jednak sprawie w/w "art. 136 ust. 3 u.g.n." nie miał żadnego znaczenia, gdyż przepis ten nie reguluje kwestii przyznania odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną (względnie przejętą na rzecz Skarbu Państwa). Treść tego unormowania odnosi się bowiem do zagadnienia zwrotu nieruchomości oraz (w przypadku uwzględnienia wniosku zwrotowego) nakazuje wnioskodawcy zwrot otrzymanego wcześniej odszkodowania. Wydanie zaś decyzji, w której zostaje ustalone odszkodowanie na rzecz podmiotu, który został pozbawiony praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania i to tylko, o ile obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie, następuje na podstawie art. 129 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wg wersji z daty orzekania - Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 r. ze zm.). Ten ostatni przepis natomiast również nie został objęty zarzutami kasacyjnymi a które nie obejmowały także przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W takiej więc sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut kasacyjny oparty na obrazie "art. 136 u.g.n." nie mógł okazać się skutecznym a brak powołania w skardze kasacyjnej innych zarzutów, które dotyczyłyby kwestii odszkodowawczych, stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., zwalniał Sąd Kasacyjny od rozstrząsania w tej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Dodać bowiem również trzeba, że niniejszej sprawie nie był także zrozumiały zarzut dotyczący naruszenia art. 61 § 3 w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, a nie dzień jego nadania w placówce pocztowej, bowiem przepis art.129 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje żadnych ograniczeń czasowych dla możliwości wydania na jego podstawie decyzji. Jedynie zatem niejako ubocznie skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Dla ustalenia zatem daty wszczęcia postępowania nie ma znaczenia data nadania podania w polskim urzędzie pocztowym o czym stanowi z kolei art. 57 § 5 k.p.a. (vide: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz – B. Adamiak i J. Borkowski, wyd. 15 wyd. C.H.Beck str. 377). Biorąc zatem powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.