I OSK 1696/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 853/23 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 3 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 28 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 853/23 oddalił skargę E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 3 sierpnia 2023 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie uchylony), poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje w wysokości różnicy pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a otrzymaną emeryturą; 2) błędne ustalenie stanu faktycznego przez przyjęcie, że różnica ta jest trudna do wyliczenia, podczas gdy różnica pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym, a emeryturą faktycznie otrzymaną przez skarżącą jest wyliczalna i wynosi: 6.644,09 zł za okres od 1 grudnia 2022 r. do 31 lipca 2023 r.; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie, tj. art. 28a ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 146) oraz z art. 6 ust. 2b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 497), tj. poprzez błędne przez Sąd ustalenie, że od różnicy pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a emerytalnym powinny być odprowadzone składki społeczne i zdrowotna, podczas gdy świetle tych przepisów, w przypadku osoby pobierającej emeryturę, osoba nie podlega już składom z innych tytułów, tj. z tytułu świadczenia pielęgnacyjnego. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kwoty 6.644,09 zł z tytułu nieotrzymanego wyrównania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 grudnia 2022 r. do 31 lipca 2023 r.; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Ponadto, w piśmie procesowym z dnia 5 lipca 2024 r. skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych. W skardze kasacyjnej jej autor stwierdził, że została ona oparta na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., a zatem zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, jednakże z ich treści jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca kwestionuje stanowisko Sądu I instancji o braku podstaw do wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego stanowiącego różnicę między wysokością emerytury netto, a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie E. S. wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390), dalej powoływanej jako "u.ś.r.", może bowiem prowadzić do wniosku, że zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury. Skarżącej powinno przysługiwać zatem świadczenie pielęgnacyjne w wysokości pomniejszonej o wysokość otrzymywanej emerytury. W jej przypadku różnica ta za okres od grudnia 2022 r., tj. od miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do lipca 2023 r., tj. do czasu zawieszenie prawa do emerytury jest wyliczalna i wynosi 6.644,09 zł. W skardze kasacyjnej nie zostały sformułowane natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczące ustaleń stanu faktycznego sprawy, a to oznacza, że przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny jest prawidłowy. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oparł się na stanie faktycznym ustalonym przez organy administracji i zaaprobowanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Z ustaleń tych wynika, że w dniu 30 grudnia 2022 r. E. S. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, legitymującą się wydanym na stałe przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnoprawności w Gdańsku orzeczeniem z dnia 2 listopada 2020 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. Bezsporne w sprawie jest, że skarżąca miała przyznane prawo do emerytury co wynika z zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 stycznia 2023 r. Wobec powyższego Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia 7 marca 2023 r. odmówił przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. W związku z odwołaniem złożonym przez stronę od ww. decyzji organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku pismem z dnia 26 czerwca 2023 r., działając na podstawie art. 79a K.p.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., poinformowało stronę, że osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o którego przyznanie wnioskuje, a pobiera emeryturę, może dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować natomiast poprzez złożenie do organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 53). Z tych względów Kolegium zwróciło się o przesłanie, w ciągu 14 dni, od dnia otrzymania pisma oświadczenia czy skarżąca rezygnuje z pobierania emerytury wraz z dowodem wystąpienia do organu emerytalno-rentowego o zawieszenie prawa do przyznanej emerytury. W odpowiedzi na ww. wezwanie E. S. przedstawiła pismo z dnia 7 lipca 2023 r. skierowane do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i zawierające wniosek o zawieszenie prawa do emerytury, zaś w dniu 26 lipca 2023 r. przedłożyła organowi odwoławczemu decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 lipca 2023 r. o wstrzymaniu wypłaty emerytury od 1 sierpnia 2023 r., tj. od miesiąca następującego po miesiącu, w którym wydano decyzję. W takich okolicznościach, z uwagi na eliminację negatywnej przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, decyzją z dnia 3 sierpnia 2023 r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości (punkt 1 decyzji) i przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką od dnia 1 sierpnia 2023 r. na czas nieokreślony w kwocie 2.458 zł miesięcznie (punkt 2 decyzji), jednocześnie z uwagi na pobieranie świadczenia emerytalnego, odmówiono przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką na okres od 1 grudnia 2022 r. do 31 lipca 2023 r. (punkt 3 decyzji). Skarga kasacyjna jest niezasadna. W dacie orzekania przez organy w przedmiocie wniosku skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zastosowanie znajdowały przepisy w brzmieniu ówcześnie obowiązującym. Stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei, w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Literalna wykładnia powołanego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi niewątpliwie do wniosku, że osobom, które mają ustalone prawo do emerytury, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak też przepis ten początkowo interpretowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Stanowisko w tym zakresie uległo jednakże zmianie, przyjmując że prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20, z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2010/20, z dnia 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 563/21, z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt I OSK 544/21, z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 917/21, z dnia 9 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1072/21, z dnia 11 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1166/21, z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 1562/21 oraz z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 1590/21). W wyrokach tych dostrzeżono konieczność uzupełnienia wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego (niejednokrotnie wyższego) a wysokością świadczeń (emerytalno-rentowych). Z kolei, z treści art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 27 ust. 5 u.ś.r. wynika zasada wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną w razie zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych. Taka regulacja, w ujęciu systemowym, przemawia za przyznaniem opiekunowi osoby niepełnosprawnej prawa do dokonania wyboru świadczenia, także w razie zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami spoza systemu świadczeń rodzinnych. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za prawidłową wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przyjętą i obszernie uzasadnioną przez Sąd I instancji dotyczącą zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego oraz możliwości dokonania wyboru przez uprawnionego, które świadczenie chce pobierać. Podzielić tym samym należy stanowisko o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwości wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W niniejszej sprawie E. S. skorzystała z prawa wyboru świadczenia, gdyż w dniu 7 lipca 2023 r. złożyła wniosek o zawieszenie prawa do emerytury, który został uwzględniony przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, następnie strona przedstawiła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Gdańsku decyzję w tym przedmiocie. Przeszkoda do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zatem ustała i możliwe stało się jego przyznanie od 1 sierpnia 2023 r. Stosownie bowiem do treści art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Moment, od którego ustala się prawo do świadczeń rodzinnych oznacza początek miesiąca, w którym spełnione zostały wszystkie przesłanki pozytywne, a jednocześnie nie występują przesłanki negatywne do uwzględnienia wniosku. Skoro zawieszenie prawa do świadczenia emerytalno-rentowego skutkuje wstrzymaniem jego wypłaty i eliminuje negatywną przesłankę nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, to prawo do tego świadczenia ustala się począwszy od miesiąca, w którym strona zaniecha pobierania świadczenia emerytalnego wskutek decyzji organu rentowego o wstrzymaniu wypłaty. Należy uznać, że wówczas wpłynął do organu wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, o którym mowa w art. 24 ust. 2 u.ś.r., bowiem w tym momencie usunięta została ostatnia przesłanka tamująca możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 209/21, z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 1590/21, z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 1586/21, z dnia 26 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1970/21, z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt I OSK 2312/21 oraz z dnia 29 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 1666/22). Z tych względów za niezasadny uznać należy zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Odnosząc się do pozostałych argumentów podnoszonych w skardze kasacyjnej podzielić należy również pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku odnośnie braku podstaw do wypłaty świadczenia za okres pokrywających się uprawnień do wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, a kwotą wypłaconego niższego świadczenia emerytalnego. Do zagadnienia tego w sposób obszerny i wyczerpujący odniósł się Sąd I instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości je aprobuje. Powtórzyć należy jedynie, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który jednoznacznie określa kwotowo wysokość świadczenia pielęgnacyjnego i nie pozwala na samodzielne ustalenie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Wprowadzenie postulowanego przez skarżącą kasacyjnie sposobu wyliczenia świadczenia generowałoby powstanie nowej normy, polegającej na nieodprowadzaniu składek na ubezpieczenie społeczne od osób mających prawo do emerytury i do częściowego świadczenia pielęgnacyjnego, a także wprowadziłoby normę prawną nieznaną ustawie o świadczeniach rodzinnych (por. S. Nitecki, Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w części stanowiącej różnicę pomiędzy uzyskiwaną emeryturą a kwotą tego świadczenia. Glosa krytyczna do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, Samorząd Terytorialny 2020/7-8, s. 174-183). Trudno zatem uznać aby kwestie te miały wyłącznie charakter techniczny czy też rachunkowy. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.