I OSK 1726/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 1884/23 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z 20 lipca 2023 r. nr SKO/4111/655/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.M. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z 20 lipca 2023 r. nr SKO/4111/655/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, wyrokiem z 15 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 1884/23, oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 27 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej: u.ś.r.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane stronie skarżącej od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od 1.01.2023, gdyż w okresie do 30.04.2023 pozostawała w mocy decyzja przyznająca stronie skarżącej prawo do świadczenia rodzicielskiego; 2. art. 27 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu za niemożliwe przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której w okresie od 1.01.2023 do 30.04.2023 pozostawała w mocy decyzja przyznająca stronie skarżącej prawo do świadczenia rodzicielskiego, podczas gdy to rolą organu administracji jest znalezienie takiego rozwiązania procesowego, które umożliwiłoby jej skorzystanie z prawa wyboru świadczenia rodzinnego, które chce pobierać, aby możliwe było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o jego przyznanie. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego (nie podnosząc zarzutu naruszenia przepisów postępowania wywodzonych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co oznacza, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za podstawę orzekania należało uznać za prawidłowo ustalony. To zaś powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zajmować się kwestią ustalonych okoliczności faktycznych. Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji przy orzekaniu uwzględnił skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, podzielając stanowisko dotyczące możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez względu na czas powstania niepełnosprawności osoby niepełnosprawnej. Miał również na względzie ugruntowane już stanowisko, zgodnie z którym osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera już świadczenie wymienione w art. 27 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390; dalej jako "u.ś.r."), powinna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Istota sporu ogniskuje się wokół wykładni oraz zastosowania przepisu art. 27 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. i dotyczy on wyłącznie daty, od której powinno zostać przyznane skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Skarżąca kasacyjnie twierdzi bowiem, że świadczenie należy jej się od miesiąca, w którym złożyła wniosek (styczeń 2023 r.), podczas gdy organ I instancji wnioskowane świadczenie przyznał od 1 maja 2023 r., mając na uwadze miesiąc, w którym uchylono prawo do świadczenia rodzicielskiego, a więc uwzględniając okres, w którym zachodził zbieg obu świadczeń. Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że konieczne jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za cały okres trwania postępowania, zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. – strona nie powinna być pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku. Stosownie do wskazanego przepisu, w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego z – w realiach przedmiotowej sprawy – ze świadczeniem pielęgnacyjnym, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Bezsporne w sprawie jest, że skarżąca 9 stycznia 2023 r. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a świadczenie rodzicielskie na małoletnie dziecko przyznano na okres od 23 listopada 2022 r. do 22 listopada 2023 r. Pismem z 4 kwietnia 2023 r. skarżącą poinformowano, iż dopóki pobiera świadczenie rodzicielskie na dziecko, przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego nie będzie możliwe, wobec czego ma możliwość zwrócenia się z wnioskiem o uchylenie decyzji przyznającej prawo do świadczenia rodzicielskiego. W odpowiedzi pełnomocnik skarżącej wskazał, że zrezygnuje ona z należnego jej świadczenia rodzicielskiego z momentem przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego oraz, iż nie zrezygnuje z należnego jej świadczenia do momentu uzyskania potwierdzenia, że spełnia wszystkie pozostałe przesłanki otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. W kolejnym zawiadomieniu skarżącej wskazano, iż w przypadku uzyskania jednoznacznej rezygnacji z uprawnienia do świadczenia rodzicielskiego, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji przyznającej prawo do tego świadczenia, skarżąca spełni wszystkie przesłanki pozwalające na przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika również z akt sprawy, oświadczeniem z 27 kwietnia 2023 r. skarżąca zrezygnowała z przyznanego jej prawa do świadczenia rodzicielskiego od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W związku ze złożonym oświadczeniem organ I instancji decyzją z 2 maja 2023 r. uchylił, z dniem 30 kwietnia 2023 r., decyzję przyznającą świadczenie rodzicielskie. Decyzja ta nie została przez skarżącą kasacyjnie zakwestionowana. W tym stanie rzeczy wójt Gminy J. decyzją z 18 maja 2023 r. przyznał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej od 1 maja 2023 r. Wziąwszy pod uwagę okoliczności rozpatrywanej sprawy, w szczególności te przywołane powyżej, trafnie Sąd I instancji nie znalazł podstaw do zakwestionowania prawidłowości zastosowania i interpretacji prawa materialnego przez organy. Z art. 27 ust. 5 u.ś.r. jasno wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i świadczenia rodzicielskiego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, a co wyklucza – jak słusznie zresztą zauważa sam Sąd I instancji – możność równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest zatem brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznane np. świadczenie rodzicielskie, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego świadczenia, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie jest bowiem możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego świadczenia rodzicielskiego. Przy czym rezygnacją z przysługującego świadczenia jest wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie. Konsekwentne w tej kwestii stanowisko prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyroki NSA z: 21 września sygn. I OKS 1727/22, 11 października 2023 r. sygn. I OSK 1865/22, 5 stycznia 2024 r. sygn. I OSK 61/23, 8 marca 2024 r. sygn. I OSK 471/23, 10 kwietnia 2024 r. sygn. I OSK 887/23). Dopiero utrata prawa do konkurencyjnego świadczenia otworzy możność przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednak należy, iż zasady wyrażonej w powołanym przepisie nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne/komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane). W sytuacji zatem, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, iż określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś – jak wyżej wskazano – nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i świadczenia rodzicielskiego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego konkurencyjnego uprawnienia (por wyrok NSA z 31 marca 2025 r. sygn. I OSK 593/24). Nie można uznać wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za złożony z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, jeżeli osoba składająca taki wniosek, posiadająca w dacie jego złożenia ustalone prawo do świadczenia rodzicielskiego, nie uzyskała później ostatecznej decyzji właściwego organu o uchyleniu decyzji o przyznaniu świadczenia rodzicielskiego. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż do 30 kwietnia 2023 r. funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja Wójta Gminy J. z 29 grudnia 2022 r. przyznająca skarżącej świadczenie rodzicielskie na syna. Należy w tym miejscu przypomnieć, że skarżąca nie zakwestionowała daty uchylenia decyzji przyznającej świadczenia rodzicielskie. Data uchylenia decyzji przyznającej świadczenia rodzicielskie miała w niniejszej sprawie decydujące znaczenie dla określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazać bowiem należy, iż na mocy art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775), ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego powodu organ, podobnie zresztą jak i sąd administracyjny, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia. Organ określając datę, od której skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, nie mógł zatem wskazać daty, w której skarżącej przysługiwało świadczenie rodzicielskie, to jest daty złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić również trzeba, że nie jest możliwa rezygnacja z dotychczas pobieranego świadczenia rodzicielskiego dopiero po przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, bo świadczenie pielęgnacyjne przysługuje najwcześniej od momentu zaprzestania pobierania innego świadczenia. Niedopuszczalna jest również wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością świadczenia rodzicielskiego, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określenie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Zgodzić się zatem należy z Sądem I instancji, iż – w realiach rozpoznawanej sprawy – to dopiero wygaśnięcie prawa do świadczenia rodzicielskiego orzeczonego w decyzji z 29 grudnia 2022 r. spowodowało, że nie zachodzi zbieg uprawnień, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Mając zaś na uwadze okoliczność, iż w decyzji z 29 grudnia 2022 r. wskazano okres, na jaki przyznano skarżącej świadczenie rodzicielskie, czyli do 22 listopada 2023 r., a wypłatę tych świadczeń uchylono z dniem 30 kwietnia 2023 r., to należało ostatecznie przyjąć, że stronie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką począwszy od 1 maja 2023 r., gdyż nie było prawnej możliwości orzeczenia o przyznaniu tego świadczenia od wcześniejszej daty, tj. od stycznia 2023 r. (zgodnie z żądaniem skarżącej). W tym bowiem okresie skarżącej przysługiwało jeszcze prawo do konkurencyjnego świadczenia, a co – jak wyżej wspomniano – wykluczało możliwość jednoczesnego pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego. Dodać przy tym trzeba, że Sąd I instancji nie mógł dokonać innych ustaleń w zakresie daty ustania praw do świadczenia rodzicielskiego, niż wynikająca z treści ww. ostatecznej decyzji z 2 maja 2023 r. Stwierdzić zatem należy, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.