I OSK 1857/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 177/22 w sprawie ze skargi I.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 grudnia 2021 r. nr SKO Gd/3854/21 w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2023 r. sygn. III SA/Gd 177/22 oddalił skargę I.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 grudnia 2021 r. w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Skargę kasacyjną od wyroku wywiódł I.M. zarzucając Sądowi pierwszej instancji: I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 35 ust. 1, art. 193 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz ust. 6, art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 09.06.2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1111 ze zm.) oraz § 1 pkt 1 zarządzenia Nr 174/2020 Starosty [...] z dnia 24.03.2020 r. w sprawie średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówkach opiekuńczo-wychowawczych na terenie Powiatu [...]w 2020 roku i § 1 pkt 1 Zarządzenia Nr 272/2021 Starosty [...] z dnia 25.02.2021 r. w sprawie ustalenia średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówkach opiekuńczo wychowawczych na terenie Powiatu [...] w 2021 roku, wyrażająca się w błędnym przyjęciu, że: a) samo formalne (w sensie prawnym) przebywanie dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej, pomimo, iż w pieczy zastępczej faktycznie dziecko nie przebywa, rodzi po stronie rodziców obowiązek ponoszenia opłat za jego pobyt, b) fizyczna nieobecność dziecka w placówce nie zwalnia rodziców dziecka od ponoszenia opłat, skoro nadal obowiązuje orzeczenie sądowe w tym zakresie i formalnie nie zostało ono uchylone lub zmienione. c) pobyt w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym nie przerywa pobytu w pieczy zastępczej, - podczas gdy taka wykładnia ww. przepisów pozostaje w sprzeczności z ratio legis art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny, którym jest partycypacja rodziców dziecka w kosztach utrzymania dziecka pozostającego w pieczy zastępczej, nie zaś samo formalne pozostawanie wychowankiem placówki [...]. - podczas gdy przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie uzależniają daty zakończenia pobytu dziecka w placówce od orzeczenia sądu w przedmiocie uchylenia wcześniejszego postanowienia o umieszczeniu dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej czy też jakiejkolwiek innej czynności technicznej jaką jest np. skreślenie dziecka z listy wychowanków, co winno prowadzić do wniosku, że syn skarżącego ukończył pobyt w placówce w dacie, w której ją faktycznie opuścił, a więc w przedmiotowej sprawie w dniu poprzedzającym przeniesienie go do MOW. II. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 7, 8, 9,10, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80, 84,107 § 3 i 124 § 2 k.p.a. wyrażające się: - brakiem ustalenia istotnej kwestii tj. rzeczywistego pobytu dziecka skarżącego w placówce opiekuńczo-wychowawczej oraz okresu jego faktycznego przebywania w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym, a nadto braku zbadania wskazanej okoliczności, jak również poczynienia ustaleń w tej kwestii i poprzestanie jedynie na twierdzeniu, że opłata jest należna; - brakiem poczynienia ustaleń co do faktycznego okresu przebywania dziecka w MOW oraz poza placówką w zaprzyjaźnionej rodzinie, jak również ustalenia daty od kiedy dziecko faktycznie opuściło placówkę opiekuńczo- wychowawczą, - nieustosunkowaniem się do powołanej przez skarżących argumentacji na okoliczność ustalenia okresu pobytu małoletniego w placówce opiekuńczo - wychowawczej oraz zaniechanie zebrania na tą okoliczność kompletnego materiału dowodowego, - nieprawidłowym ustaleniem możliwości finansowych skarżącego. - niedokonaniem wszechstronnej oceny całokształtu okoliczności sprawy. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zażądano przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu Pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Skarżący kasacyjnie, I.M, w pkt. I.1 lit. a, b i c skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów art. 35 ust. 1, art. 193 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz ust. 6, art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1111 ze zm. – dalej jako: "ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej") oraz § 1 pkt 1 zarządzenia Nr 174/2020 Starosty [...] z dnia 24 marca 2020 r. oraz § 1 pkt 1 Zarządzenia Nr 272/2021 Starosty [...] z dnia 25 lutego 2021 r., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. Zdaniem skarżącego, samo formalne przebywanie dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej, pomimo jego faktycznej nieobecności, nie powinno rodzić obowiązku ponoszenia opłat za jego pobyt, a pobyt w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym miałby przerywać ten obowiązek. Stanowisko skargi kasacyjnej jest niezasadne. Na podstawie przepisu art. 193 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, rodzice dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej ponoszą miesięczną opłatę za jego pobyt. W okolicznościach badanej sprawy, zasadnicze znaczenie miało prawidłowe odczytanie pojęcia "pobytu dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej". Przeprowadzona przy wykorzystaniu dyrektyw językowych, celowościowych i systemowych wykładnia tego pojęcia prowadzi do wniosku, że "pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej" w rozumieniu ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oznacza okres liczony od dnia faktycznego umieszczenia dziecka – na podstawie orzeczenia sądu lub innego tytułu określonego w ustawie – w jednej z form instytucjonalnej pieczy zastępczej, aż do dnia faktycznego zwolnienia z tej pieczy lub prawomocnego uchylenia orzeczenia o umieszczeniu. Za część tak pojmowanego pobytu uważa się zarówno dni, w których dziecko przebywa fizycznie na terenie placówki czy ośrodka, jak i wszystkie okresy udzielonych mu urlopów, z wyjątkiem sytuacji, gdy w czasie urlopu dziecko przebywa u swoich rodziców. Zasadą jest, że w okresie tak rozumianego pobytu dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej, na rodzicach ciąży obowiązek ponoszenia opłat za każdy dzień pobytu dziecka. Wyjątek od tej zasady stanowi zwolnienie z opłaty, w okresie gdy dziecko urlopowane przebywa w domu rodzinnym. Prawidłowość tego stanowiska potwierdza treść przepisu art. 193 ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, który jednoznacznie wskazuje, że opłata jest ponoszona "od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej". Jednocześnie brak jest w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej regulacji, które uzależniałyby obowiązek ponoszenia opłaty od fizycznej obecności dziecka na terenie placówki. Ustawa jednoznacznie wyróżnia jedynie sytuację, w której dziecko przebywa u rodziców, jako wyjątek od zasady ponoszenia opłaty, co literalnie wynika z art. 193 ust. 6a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W niniejszej sprawie bezspornym pozostaje, że K.M. nie przebywał w okresach urlopowania u swoich rodziców, lecz u rodziny zaprzyjaźnionej, co nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 193 ust. 6a. Skoro zasadą jest obowiązek ponoszenia opłat za każdy dzień pobytu dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej, to wyjątki od tej zasady muszą być rozpatrywane w sposób ścisły. W okolicznościach badanej sprawy skarżący domaga się rozszerzającej wykładni zwolnienia, uzasadniając swoje stanowisko fizyczną nieobecnością syna w placówce opiekuńczo-wychowawczej, spowodowanej jego urlopowaniem do zaprzyjaźnionej rodziny (a nie do rodziców). Prawidłowo w tej sytuacji Sąd pierwszej instancji ocenił, że okoliczność ta nie zwalnia rodziców od ponoszenia opłaty, skoro dziecko w sensie prawnym nadal pozostawało umieszczone w pieczy zastępczej. W odniesieniu do kwestii pobytu dziecka w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, skarżący kasacyjnie argumentuje natomiast, że młodzieżowy ośrodek wychowawczy nie jest formą pieczy zastępczej, a zatem pobyt w nim powinien zwalniać z obowiązku ponoszenia opłat. Zgodzić się należy, że młodzieżowy ośrodek wychowawczy faktycznie nie należy do systemu pieczy zastępczej w rozumieniu ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Jest to placówka działająca na podstawie ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz.U. z 2018, poz. 969). Umieszczenie nieletniego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym jest środkiem wychowawczym orzekanym przez sąd rodzinny. Niemniej jednak, jak prawidłowo zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, samo umieszczenie dziecka w młodzieżowym ośrodku wychowawczym nie oznacza automatycznego uchylenia wcześniejszego orzeczenia o umieszczeniu w pieczy zastępczej. W rozumieniu ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej, dziecko nadal pozostaje wychowankiem pieczy zastępczej, o ile pierwotne orzeczenie o umieszczeniu w pieczy zastępczej nie zostało uchylone. W niniejszej sprawie Sąd Okręgowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt II C 230/17 orzekł o umieszczeniu K.M. w instytucjonalnej pieczy zastępczej (pkt V sentencji), a wyrok ten stał się prawomocny z dniem 28 grudnia 2018 r. Brak jest jakiegokolwiek orzeczenia sądowego, które uchyliłoby to rozstrzygnięcie, a tym samym formalny pobyt dziecka w pieczy zastępczej trwa nadal, pomimo jego fizycznego przebywania w młodzieżowym ośrodku wychowawczym od dnia 25 lutego 2021 r. Dodatkowo, należy zauważyć, że ustawodawca potwierdza zasadę ciągłości pieczy zastępczej mimo pobytu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, choćby w kontekście ustalania uprawnień do usamodzielnienia wychowanków, gdzie okresy przebywania w młodzieżowym ośrodku wychowawczym wlicza się do okresu pobytu w pieczy zastępczej (art. 141 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej). Argumentacja skarżącego odwołująca się do wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (sygn. II SA/Rz 204/17) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (sygn. IV SA/Gl 678/16) jest nieadekwatna do okoliczności niniejszej sprawy. O ile w powołanych orzeczeniach sądy rzeczywiście akcentowały konieczność faktycznego sprawowania pieczy, to jednak dotyczyły one odmiennych stanów faktycznych, gdzie nie występowało orzeczenie o umieszczeniu dziecka w innej placówce przy jednoczesnym braku uchylenia orzeczenia o pieczy zastępczej. W niniejszym przypadku istotne jest, że instytucjonalna piecza zastępcza nadal ponosi koszty utrzymania dziecka podczas jego pobytu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, co wynika literalnie z przepisu § 76 ust. 10 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1872 ze zm.). Przepis ten stanowi, że podmioty sprawujące instytucjonalną pieczę zastępczą nad wychowankiem zapewniają mu podczas pobytu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym pokrycie kosztów wyżywienia, odzieży, obuwia, środków czystości, leków, okularów, podręczników i kieszonkowego. Oznacza to, że placówka opiekuńczo-wychowawcza wciąż finansuje utrzymanie dziecka mimo jego fizycznej nieobecności w placówce. Skoro zatem instytucjonalna piecza zastępcza nadal ponosi koszty utrzymania dziecka, racjonalne jest, że obowiązek odpłatności rodziców na rzecz pieczy zastępczej trwa nadal. Wysokość opłaty została ustalona prawidłowo w oparciu o obowiązujące Zarządzenia Starosty [...] (Nr 174/2020 i Nr 272/2021). W konsekwencji, zarzuty naruszenia prawa materialnego są bezzasadne. Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, podniesionych w punkcie II. skargi kasacyjnej (art. 7, 8§, 9, 10, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80, 84, 107 § 3 i 124 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, aktualnie: Dz.U. z 2024, poz. 572) skarżący kasacyjnie zarzuca m.in. brak ustalenia rzeczywistego pobytu dziecka w placówce i młodzieżowym ośrodku wychowawczym, brak ustaleń co do faktycznego okresu przebywania dziecka poza placówką oraz nieprawidłowe ustalenie możliwości finansowych skarżącego. Zarzuty te również są niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy i w sposób wyczerpujący wyjaśnił stan faktyczny sprawy, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Z uwagi na przedstawioną powyżej wykładnię art. 193 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, dla ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie jest kluczowe szczegółowe ustalenie każdego dnia fizycznej nieobecności dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, o ile ta nieobecność nie polegała na pobycie u rodziców. Organy administracji, a następnie Sąd pierwszej instancji, prawidłowo ustaliły, że K.M. w spornym okresie był prawnie objęty pieczą zastępczą, co stanowiło wystarczającą podstawę do ustalenia opłaty. Kwestie dotyczące możliwości finansowych skarżącego zostały rozstrzygnięte odrębną decyzją, na co wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co dowodzi, że organy zajmowały się tą materią. Brak jest podstaw, aby uznać, że organy nie zebrały kompletnego materiału dowodowego lub nie dokonały wszechstronnej oceny okoliczności sprawy w kontekście obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe, zarzuty skargi kasacyjnej, zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, nie zasługują na uwzględnienie. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.