I OSK 1992/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2524/22 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 10 października 2022 r. znak sprawy DO.7.7613.65.2022.PJ w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W WARSZAWIE WYROKIEM Z 18 KWIETNIA 2023 R. ODDALIŁ SKARGĘ K.S. (SKARŻĄCA) NA DECYZJĘ MINISTRA ROZWOJU I TECHNOLOGII Z 10 PAŹDZIERNIKA 2022 R. W PRZEDMIOCIE UCHYLENIA DECYZJI I ODMOWY STWIERDZENIA NIEWAŻNOŚCI DECYZJI. Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), dalej: u.z.t.w.n., w zw. z art. 11 ustawy z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody (Dz.U. nr 25 poz. 189), § 2 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r. w sprawie utworzenia Tatrzańskiego Parku Narodowego (Dz.U. Nr 4, poz. 23) oraz uchwałą Rady Ministrów z dnia 8 grudnia 1960 r. nr 415/60 w sprawie uregulowania stosunków własnościowych na terenie Tatrzańskiego Parku Narodowego (nie publ.) przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że usprawiedliwiały one wywłaszczenie działki ewid. nr [...] obr. [...] m. Z., jako będącej Tatrzańskiemu Parkowi Narodowemu niezbędną dla realizacji celu użyteczności publicznej w zakresie ochrony przyrody i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów prawa w stanie faktycznym owego zastosowania niedopuszczającym; b) art. 22 u.z.t.w.n. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest ustalenie odszkodowania nie na podstawie wyników rozprawy i po wysłuchaniu na niej opinii biegłych a jedynie na podstawie opinii biegłego i to sporządzonej 3 lata przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., przez brak oceny stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia w zakresie odnoszącym się do dopuszczalności wnioskowania przez Tatrzański Park Narodowy o wywłaszczenie działki ewid. nr [...] obr. [...] m. Z., mimo że nie znajdowała się ona w jego obszarze, a ochrona przyrody poza jego obszarem nie należała do jego kompetencji, co ocenić należy jako brak kontroli legalności działania administracji w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., w zakresie odnoszącym się do braku oceny czy w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wywłaszczana nieruchomość stanowiła rozdrobnioną własność prywatną, która na skutek wykonywania uprawnień służebnościowych była stopniowo degradowana przez niezorganizowany oraz nadmierny wypas owiec oraz innych zwierząt gospodarskich prowadzący do stopniowego wyniszczania tatrzańskiej roślinności i zubożenia krajobrazu oraz czy przeznaczenie działki na szeroko rozumianą ochronę przyrody łączyło z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa; c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię tego przepisu i błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawnie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta Z. i Gminy Tatrzańskiej z 28 kwietnia 1980 r., gdy tymczasem takowe zachodzą. W piśmie procesowym z 3 lipca 2023 r. skarżąca zrzekła się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania, Tatrzański Park Narodowy z siedzibą w Z., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej z uwagi na jej bezzasadność. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że decyzją z 28 kwietnia 1980 r. Naczelnik Miasta Z. i Gminy Tatrzańskiej orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Z. oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], objętej księgą wieczystą KW [...]. W wyniku rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewoda Małopolski decyzją z 30 listopada 2018 r. stwierdził nieważność decyzji wywłaszczeniowej, wskazując, że nieruchomość ta znajdowała się poza obszarem Tatrzańskiego Parku Narodowego, na którego potrzeby nastąpiło wywłaszczenie, w związku z czym sporna nieruchomość nie mogła zostać uznana za niezbędną na cele wywłaszczenia. Zaskarżoną do Sądu Wojewódzkiego decyzją z 10 października 2022 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii uchylił decyzję Wojewody z 30 listopada 2018 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. W uzasadnieniu wyjaśnił, że sporna nieruchomość wprawdzie znajdowała się poza granicami parku narodowego, ale w sprawie nie doszło do naruszenia dopuszczalnych celów wywłaszczenia nieruchomości. Podkreślił, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na cele ochrony przyrody, które w ocenie organu mieszczą się w uzasadnionym interesie społecznym. Zwrócił również uwagę, że cel, na który została wywłaszczona nieruchomość, został ujęty w uchwale Rady Ministrów nr 415/60 z 8 grudnia 1960 r. w sprawie uregulowania stosunków własnościowych na terenie Tatrzańskiego Parku Narodowego, której głównym zamierzeniem było zapobieżenie erozji wodnej, skrasowaceniu skał oraz dalszemu niszczeniu roślinności górskiej, tj. ochrona przyrody. Zdaniem Ministra brak było podstaw do uznania, że cele ochrony przyrody mogły być realizowane wyłącznie w odniesieniu do gruntów położonych na terenie parku narodowego. Teren spornej nieruchomości oddzielał bowiem zwarty kompleks parku od rejonów postępującej urbanizacji i innych przekształceń antropogenicznych. W ocenie Ministra brak biegłych na rozprawie, w której wyniku ustalono wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, nie przesądza o nieważności decyzji, gdyż z uwagi na oparcie się na opinii biegłych w zakresie wyceny wartości nieruchomości ich nieobecność na rozprawie nie miała wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, należy zaznaczyć, że rozpoznawana spraw dotyczy postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Postępowanie takie ma charakter szczególny, gdyż nie stanowi kolejnej instancji w administracyjnym toku instancji, ale stanowi wyjątek od uregulowanej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Oznacza to, że – jak w przypadku każdego wyjątku, przepisy umożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji muszą podlegać wykładni ścisłej i zakazane jest stosowanie wykładni rozszerzającej czy domniemywanie wystąpienia kwalifikowanych wad postępowania i aktu administracyjnego. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić bowiem wyłącznie w sytuacji, w której zostanie bezspornie wykazane wystąpienie którejkolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2446/19). Ponadto w postępowaniu takim organy nie gromadzą nowego materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie, ale swoje wysiłki muszą skupić na ocenie wystąpienia jednej z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, w ocenie skarżącej decyzja wywłaszczeniowa wydana została w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ziszczenia się tej przesłanki autor skargi kasacyjnej upatruje w fakcie wywłaszczenia nieruchomości znajdującej się poza ówczesnym obszarem Tatrzańskiego Parku Narodowego na potrzeby ochrony przyrody, co zdaniem pełnomocnika skarżącej jako zbyt szerokie nie mieści się w celach publicznych. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Wyjaśnić bowiem należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n. wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zaskarżona decyzja nie jest pierwszą decyzją w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej wydaną w rozpoznawanej sprawie, podobnie jak zaskarżony wyrok nie jest jedynym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanym w rozpoznawanej sprawie. W wyroku z 28 marca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 865/06, skład orzekający uchylając decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nakazał wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przez ustalenie, czy sporna nieruchomość mieściła się w granicach Tatrzańskiego Parku Narodowego i mogła zostać wywłaszczona z uwagi na konieczność uregulowania jego granic, a jeżeli nie, to czy w sprawie zachodziły przesłanki na podstawie art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n. Prowadzące postępowanie organy ustaliły, że sporna nieruchomość nie znajdowała się w granicach parku narodowego, w związku z czym zachodziła potrzeba ustalenia, czy wywłaszczenie nieruchomości na cele ochrony przyrody – jak miało to miejsce w przypadku spornej nieruchomości – mieści się w zakresie pierwszej przesłanki wskazanej w art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n. Nie można się bowiem zgodzić ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że skoro sporna nieruchomość znajdowała się poza granicami parku narodowego, to jej wywłaszczenie było niedopuszczalne. Przyjęcie takiego stanowiska za prawidłowe prowadziłoby do niezgodnego z art. 153 p.p.s.a. zakwestionowania stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 28 marca 2007 r. Przechodząc do zbadania, czy cele wywłaszczenia mieściły się w zakresie celów publicznych, należy wskazać, że dokonane w 1980 r. wywłaszczenie miało na celu zabezpieczenie terenów Tatrzańskiego Parku Narodowego przed degradacją, przez oddzielenie zwartego kompleksu parku od terenów ulegających silnej degradacji biologicznej spowodowanej działalnością człowieka. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ochrona przyrody mieści się w zakresie celów publicznych, jakimi są zachowanie przyrody dla następnych pokoleń, a także zapobieżenie dalszej degradacji środowiska i związanego z tym pogorszenia zdrowia publicznego. Cele te są na tyle społecznie istotne, że zinstytucjonalizowana ochrona przyrody funkcjonuje w polskim systemie prawnym co najmniej od 1934 r., a jej przejawy dostrzec można także w średniowiecznych aktach normatywnych wprowadzających ochronę określonych gatunków zwierząt i drzew. Zauważyć należy, że zgodnie z obowiązującą w dacie wywłaszczenia spornej nieruchomości ustawą o ochronie przyrody, ochrona przyrody oznaczała zachowanie, restytuowanie i właściwe użytkowanie: (1) zasobów przyrody, (2) tworów przyrody żywej i nieożywionej, tak poszczególnych okazów i ich skupień jak i zbiorowisk na określonych obszarach oraz gatunków roślin i zwierząt, których ochrona leży w interesie publicznym ze względów naukowych, estetycznych, historyczno-pamiątkowych, zdrowotnych i społecznych oraz ze względu na swoiste cechy krajobrazu (art. 1 ustawy o ochronie przyrody). W tym celu, zgodnie z art. 11 ustawy o ochronie przyrody, poddanie pod ochronę [przyrody] następowało przez: (1) uznanie za pomniki przyrody poszczególnych tworów przyrody lub ich skupień, (2) uznanie za rezerwaty przyrody określonych obszarów, na których podlega ochronie całość przyrody, niektóre jej składniki lub estetyczne cechy krajobrazu, (3) utworzenie parków narodowych na określonych obszarach na powierzchni nie mniejszej od 500 ha, o szczególnych wartościach dla interesu publicznego, wymienionych w art. 1 pkt 2, (4) wprowadzenie ochrony poszczególnych gatunków roślin i zwierząt, zagrożonych w swym bycie lub ilościowym występowaniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, o ile w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą podstawy wskazane w art. 11 pkt 1, 2 i 4 ustawy o ochronie przyrody, to wywłaszczenie spornej nieruchomości mogło nastąpić na podstawie przesłanki wskazanej w pkt 3 zacytowanego powyżej przepisu. Nie ma bowiem podstaw do przyjęcia, że przepis ten mógłby być stosowany wyłącznie w celu utworzenia nowego parku narodowego i nie mógłby służyć zabezpieczeniu istniejącego już parku przez utworzenie strefy oddzielającej istniejący już kompleks objęty intensywną ochroną przyrody od strefy zurbanizowanej albo strefy degradacji biologicznej wywołanej działalnością człowieka. Dopuszczalne zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego było włączenie spornej nieruchomości do faktycznej otuliny parku narodowego na podstawie art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n. w zw. z art. 11 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody. W rozpoznawanej sprawie brak było zatem podstaw do uznania, że wywłaszczenie spornej nieruchomości odbyło się bez podstawy prawnej, w związku z czym zasadne byłoby stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Niezależnie od powyższego, wskazać należy, że w przypadku uznania, że przepis art. 11 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody musi być wykładany ściśle i niedopuszczalne jest jego wykorzystanie na objęcie ochroną przewidzianą dla ochrony przyrody gruntów, które mają służyć powiększeniu istniejącego już parku narodowego, to zarysowane w tym miejscu wątpliwości interpretacyjne muszą prowadzić do wniosku, że naruszenie tego przepisu, w sposób, którego upatruje w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej, pozbawione jest charakteru oczywistości. Jako takie naruszenie to nie mogłoby zatem zostać uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Za nieistotną należy uznać także kwestię braku oceny, czy na spornej nieruchomości prowadzony był wypas owiec i innych zwierząt gospodarskich ujemnie wpływający na stan środowiska oraz stanu rozdrobnienia własności prywatnej. Zauważyć bowiem należy, że wywłaszczenie bądź wykup spornej nieruchomości w celu faktycznego, a nie prawnego, stworzenia otuliny Tatrzańskiego Parku Narodowego przewidziane zostało uchwałą Rady Ministrów z dnia 8 grudnia 1960 r. nr 415/60 w sprawie uregulowania stosunków własnościowych na terenie Tatrzańskiego Parku Narodowego. Skoro zatem w akcie tym wprost przewidziano nabycie spornej nieruchomości na potrzeby parku narodowego w drodze wykupu bądź wywłaszczenia, to brak było podstaw do ustalania charakteru wywłaszczonej działki jako własności prywatnej ani sposobu jej wykorzystania. W świetle powyższych wywodów za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n. w zw. z art. 11 ustawy o ochronie przyrody, § 2 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r. w sprawie utworzenia Tatrzańskiego Parku Narodowego oraz uchwały Rady Ministrów z dnia 8 grudnia 1960 r. nr 415/60 w sprawie uregulowania stosunków własnościowych na terenie Tatrzańskiego Parku Narodowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak było także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak oceny stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia w zakresie odnoszącym się do dopuszczalności wnioskowania przez Tatrzański Park Narodowy o wywłaszczenie spornej działki, mimo że nie znajdowała się ona w jego obszarze, a ochrona przyrody poza jego obszarem nie należała do jego kompetencji, co ocenić należy jako brak kontroli legalności działania administracji w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie przedstawione są w sposób, który umożliwia dokonanie kontroli instancyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak jest zatem podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku z uwagi na ewentualne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie brak było także podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 22 u.z.t.w.n. Zgodnie z tym ostatnim przepisem odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z uwagi na treść tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny podziela zapatrywanie Ministra, zgodnie z którym naruszeniem tego przepisu dającym podstawę do stwierdzenia nieważności jest nieprzeprowadzenie rozprawy, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Takiej zależności nie można z kolei automatycznie przypisać okoliczności braku obecności biegłych na rozprawie. Składowi orzekającemu znane jest orzeczenie Sądu Najwyższego z 4 czerwca 1998 r., sygn. akt III RN 38/98, przywołane przez autora skargi kasacyjnej uznające brak biegłych na rozprawie, o której mowa w art. 22 u.z.t.w.n., za rażące naruszenie prawa. Zauważyć jednakże należy, że w sprawie objętej przywołanym wyrokiem wysokość odszkodowania została wyznaczona na podstawie oceny przeprowadzonej przez osobę nieposiadającą stosownych uprawnień, a ocena ta nie została zweryfikowana w toku rozprawy administracyjnej. Doprowadziło to zatem do ustalenia wysokości odszkodowania z całkowitym pominięciem opinii biegłych. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Wprawdzie nie można zaprzeczyć, że w rozprawie administracyjnej biegli nie uczestniczyli, ale odszkodowanie zostało ustalone na podstawie opinii biegłych z 1977 r. Postępowanie takie pozostaje wadliwe na gruncie art. 22 u.z.t.w.n., ale wada ta z uwagi na brak wpływu na wynik postępowania wywłaszczeniowego nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skutek taki nastąpiłby w sytuacji, w której organy prowadzące postępowanie nie ustaliłyby w ogóle wartości wywłaszczonej nieruchomości jako okoliczności istotnej z punktu widzenia celów prowadzonego przez nie postępowania, co jak wskazano powyżej, w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.