I OSK 2056/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 868/21 w sprawie ze skargi M.M. i M.M. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 3 marca 2021 r., nr DLI-V.7615.386.2020.RK w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 868/21 i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od M.M. i M.M. solidarnie na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 3.450 (trzy tysiące czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z 26 stycznia 2022 r. uwzględnił skargę M.M. i M.M.2 i uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 3 marca 2021 r. nr DLI-V.7615.386.2020.RK oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 30 października 2020 r. nr SPN-C.7570.3.52.2019 o ustaleniu odszkodowania, a także zasądził od Ministra na rzecz skarżących solidarnie 1980 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym, przyjętym w sprawie: Nieruchomość skarżących położona na terenie powiatu p., w gminie B., obręb: [...], oznaczona jako działki nr: [...], [...], [...] o łącznej pow. 0,5739 ha, została objęta decyzją Wojewody Mazowieckiego Nr 116/SPEC/2019 z dnia 30 sierpnia 2019 r., o zezwoleniu na realizację celu publicznego pod nazwą: "Budowa drogi [...]". Decyzji tej z dniem jej wydania został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewoda Mazowiecki decyzją z 30 października 2020 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 52.278,00 zł za prawo własności tej nieruchomości, o powiększeniu ustalonego odszkodowania o kwotę 2.613,90 zł, zgodnie art. 18 ust. 1e ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w wysokości w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna, jednak nie wcześniej niż 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody Mazowieckiego Nr 116/SPEC/2019 z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Po rozpoznaniu odwołania dotychczasowych właścicieli, nie zgadzających się z oszacowaną w operacie wartością nieruchomości oraz z ustalonym odszkodowaniem, decyzją z 3 marca 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Minister powołał się na art. 12 ust. 4 pkt 1 i art.12 ust 4a oraz art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1363, dalej: ustawa drogowa) oraz art. 134 ust. 1, 3 i 4 w zw. z art. 135 oraz art. 154 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021r. poz. 11, dalej: u.g.n.). Minister wyjaśnił, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy z 5 marca 2020 r., sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Rzeczoznawca opisując stan przedmiotu wyceny wskazał, że działki nr [...], [...] i [...] powstały w wyniku podziału nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] i do dnia wydania decyzji stanowiły grunt przeznaczony pod teren upraw rolnych. Na podstawie protokołu z przeprowadzonej wizji w terenie na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej tj., 30 sierpnia 2019 r. stwierdzono, iż na nieruchomości nie występowały naniesienia budowlane podlegające oszacowaniu. Występowały nasadzenia roślinne w postaci drzew, opisane szczegółowo na str. 8 operatu. Otoczenie nieruchomości stanowiły tereny o przeznaczeniu na produkcję rolną, działki przy obecnej drodze krajowej nr [...]. Działki posiadały możliwość dostępu do sieci wodociągowej i sieci energetycznej. Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości biegły podał, że wyceniana nieruchomość na dzień określenia stanu przedmiotu nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B., przyjętym uchwałą nr XX1/102/01 Rady Gminy B., nieruchomość będąca przedmiotem wyceny zlokalizowana była na terenie przeznaczonym pod produkcję rolną. Biorąc pod uwagę przeznaczenie w studium, a także cel wyceny, dokonano analizy rynku nieruchomości rolnych oraz rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Wyceny dokonano w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. W pierwszej kolejności dokonano analizy nieruchomości rolnych, z terenu rynku lokalnego, określonego jako obszar gminy B., w okresie od 1 lutego 2019 do 28 lutego 2020 r. W tabeli nr 2 stanowiącej załącznik do operatu zestawiono 19 transakcji porównawczych o cenach od 1,25 zł/m2 do 5,75 zł/m2, przy cenie średniej wynoszącej 3.22 zł/m2. Następnie określono cechy rynkowe mające wpływ na wartość, tj. powierzchnia - 34%, bonitacja - 27%, struktura użytków - 23%, rozłóg - 16%. Obliczono wartości współczynników korygujących z uwzględnieniem przyjętych cech rynkowych. Wartość gruntu rolnego oszacowano na kwotę 20.316,00 zł. Następnie dokonano analizy runku nieruchomości drogowych z terenu rynku, określonego jako obszar powiatu m., c., p., województwo m., w okresie od 1 lutego 2019 r. do 28 lutego 2020 r. W tabeli nr 1, stanowiącej załącznik do operatu, zestawiono 26 transakcji porównawczych, o cenach od 6,53 zł/m2 do 11,11 zł/m2, przy cenie średniej wynoszącej 8,86 zł/m2. Następnie określono cechy rynkowe mające wpływ na wartość, tj. lokalizacja - 35%, powierzchnia - 25%, rodzaj gruntów przyległych - 20%, wyposażenie w infrastrukturę techniczną - 20%. Obliczono wartości współczynników korygujących z uwzględnieniem przyjętych cech rynkowych. Wartość gruntu oszacowano na kwotę 49.815,00 zł. Z uwagi na istniejące składniki roślinne w postaci drzew - wierzb, brzóz, olsz czarnych oraz jesionów, dokonano ich oszacowania na łączną sumę 2.463,10 zł. W wyniku przeprowadzonej analizy dla aktualnego sposobu użytkowania oraz dla alternatywnego sposobu użytkowania stwierdzono, że ostateczna wartość rynkowa wycenianej nieruchomości wraz z nasadzeniami wynosi 52.278,00 zł, w związku z zastosowaniem art. 134 ust. 4 u.g.n. Tak określoną wartość nieruchomości powiększono o 5% wartości z uwagi na spełnienie przesłanki określonej w art. 18 ust. 1e ustawy drogowej. Minister podniósł, że oceniając operat szacunkowy należy mieć na uwadze przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie). W myśl art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z art. 135 u.g.n., jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. W myśl § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy, bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Zgodnie z treścią § 36 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosownie do § 55 ust. 2 rozporządzenia, operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Z kolei w myśl § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Zdaniem Ministra, sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania. Z uwagi na fakt, iż wyceniana nieruchomość przeznaczona była pod teren rolny oraz na fakt niższych cen nieruchomości rolnych w porównaniu do nieruchomości nabywanych na cele drogowe, biegły prawidłowo przyjął do porównań transakcje o przeznaczeniu drogowym, zgodnie z przepisem art. 134 ust. 4 u.g.n. Zatem podniesiony w odwołaniu zarzut nieprawidłowego ustalenia odszkodowania, w ocenienie Ministra, nie jest uzasadniony. Wyjaśniona została także kwestia oszacowania drzew. Jak bowiem wynika z protokołów oględzin, zostały w nich opisane drzewa znajdujące się na poszczególnych działkach, które następnie uwzględniono w operacie szacunkowym. Protokoły oględzin zostały podpisane przez współwłaścicielkę nieruchomości. Brak jest więc podstaw do stwierdzenia, że odszkodowanie ustalono nieprawidłowo. Minister powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r., I SA/Wa 873/07, w którym stwierdzono, że pozycja prawna rzeczoznawcy majątkowego, którego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami, jest w istocie rzeczy zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy, wymagają wiedzy specjalistycznej, której organ administracji publicznej nie ma podstaw do podważenia. Minister zwrócił przy tym uwagę, że odwołujący nie załączyli do odwołania żadnego dowodu mogącego świadczyć o wadliwości sporządzonej wyceny. Jeżeli skarżący uznali, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi ich wątpliwości, powinni byli przedłożyć przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.) lub operat szacunkowy sporządzony na ich zlecenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2498/13). Strony z tego uprawnienia jednak nie skorzystały. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucili sporządzenie operatu szacunkowego pobieżnie, bez odwołania się do transakcji na regionalnym i krajowym rynku nieruchomości na cele publiczne, rażąco niską kwotę odszkodowania. W uzupełnieniu skargi z 31 sierpnia 2021 r. skarżący zarzucili organowi także: I. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na odstąpieniu od podjęcia wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego, niezbędnego do dokładnego załatwienia sprawy, co doprowadziło do przyjęcia, że wywłaszczona nieruchomość ma przeznaczenie rolne, podczas gdy jej przeznaczenia na dzień wyceny wynikające ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy było drogowe, dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; 2. art. 6 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, przejawiające się w zaakceptowaniu poprawności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego obejmującego operat szacunkowy i wydanie na jego podstawie decyzji, w sytuacji, gdy ów dowód stanowił materiał niewiarygodny, zawierający błędy logiczne i nieprawidłowości. II. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 153 ust 1 u.g.n. z uwagi na jego pominięcie, co skutkowało przyjęciem, że określenie wartości nieruchomości nie musi odpowiadać cenom nieruchomości podobnych do wycenianej; 2. art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. z uwagi na przyjęcie, że nieruchomością podobną do nieruchomości wycenianej o przeznaczeniu drogowym jest nieruchomość o przeznaczeniu rolnym. Skarżący wnieśli również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów: - zaświadczenia z 28 czerwca 2021 wydanego przez Wójta Gminy B., wskazującego na drogowe przeznaczenie nieruchomości wywłaszczonej; - zaświadczenia z 24 czerwca 2021 r. wydanego przez Urząd Gminy C., wskazującego na rolne przeznaczenie nieruchomości porównawczych – działki gruntu nr [...] oraz [...] oraz mieszane rolno – drogowe przeznaczenie nieruchomości porównawczych - działek gruntu nr [...] i [...]; - zaświadczenia z 9 września 2021r. wydanego przez Wójta Gminy B., wskazującego na rolne przeznaczenie (w dniu nabycia) nieruchomości porównawczych – działki gruntu nr [...] i [...], [...] oraz [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzasadniając uwzględnienie skargi Sąd I instancji podał, że procesowa ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z przepisami prawa. W zasadzie nie można oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących, są to bowiem czynności stricte specjalistyczne, wymagające wiedzy fachowej, niemniej jednak tylko w sytuacji, gdy opis nieruchomości oraz uzasadnienie ich wyboru dokonane w treści operatu pozwala na prześledzenie toku rozumowania biegłego w świetle popisanych wyżej reguł, których wynik nie może kolidować z kryteriami swobodnej oceny dowodów, którą organ ma mieć możliwość przeprowadzić. Sąd I instancji ocenił, że w sprawie organy nie dokonały formalnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 152 ust 1 i 3 u.g.n., sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1); przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (ust. 3). Z art. 151 ust 1 u.g.n. wynika zaś, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1. strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2. upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Podejście porównawcze polega zatem na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej ( art. 153 ust 1 u.g.n.). W literaturze podkreśla się, że to właśnie to podejście, jako uwzględniające najpełniej warunki rynkowe, powinno być preferowane do określania wartości rynkowej, ale tylko pod warunkiem dostępności bazy cenowej i dysponowania przez rzeczoznawcę cenami transakcyjnymi uzyskanymi dotychczas na rynku za nieruchomości porównywalne. Szczegółowe zasady określania wartości rynkowej nieruchomości przewiduje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z rozporządzenia tego wynika generalna zasada, że wycena nieruchomości jest w istocie wyceną wiązki praw przysługujących do niej oraz ją obciążających. Konsekwencją takiego ujęcia jest wynikający z § 3 ust. 2 rozporządzenia obowiązek poprzedzenia procesu wyceny nieruchomości analizą rynku nieruchomości, w szczególności analizą cen występujących na tym rynku oraz warunków zawierania transakcji. Rozporządzenie przewiduje również, jakie warunki powinny być spełnione przy dokonywaniu tych analiz, jakie ceny mogą być brane pod uwagę przy ich dokonywaniu i na czym polegają poszczególne podejścia, metody i techniki wyceny. W rozporządzeniu znajduje się również uszczegółowienie zasad stosowania podejścia porównawczego, zawarte w § 4 ust. 1-4. W przepisach tych wskazano, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Sąd I Instancji ocenił, że sporządzony w sprawie operat nie spełnia kryteriów wynikających z przedstawionych przepisów. Biegły określił wartość rynkową gruntu w dwóch wariantach tj. dla nieruchomości rolnych z obszaru rynku lokalnego – gminy B. w okresie od 1 lutego 2019 r. do 28 lutego 2020 r.(19 nieruchomości) oraz dla nieruchomości rolnych przeznaczonych zdaniem biegłego pod drogę publiczną z obszaru rynku regionalnego – powiatu p., rozszerzonego o powiaty c. i m. (z uwagi na zbyt małą ilość transakcji w powiecie p.), w okresie od 1 lutego 2018 r. do 28 lutego 2020 r. (26 nieruchomości). Biegły ograniczył się przy tym wyłącznie do wskazania cen skrajnych i sporządzenia zestawienia nieruchomości, bez dokonania precyzyjnego ich opisu i wskazania, które z wymienionych nieruchomości uznaje za skrajne, a następnie wyboru trzech podobnych w zestawieniu z wycenianą. Z treści zestawień stanowiących załączniki do operatu nie wynikają cechy – położenie, przeznaczenie czy ograniczenia dotyczące poszczególnych nieruchomości. W efekcie w oparciu o treść operatu nie można ustalić, w jaki sposób różnice lokalizacyjne, w tym zakres rynku wyceny, różnice w okresie wyceny pomiędzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami przyjętymi do porównania, zostały skorygowane. Operat zawiera wyłącznie określenie współczynników lecz nie precyzuje, które z nich i dlaczego znalazły zastosowanie dla poszczególnych przyjętych do wyceny nieruchomości. Żadna z nieruchomości będących przedmiotem analizy nie została przez biegłego opisana z zaznaczeniem lokalizacji, powierzchni i ceny oraz wskazaniem jej cech z przypisaniem wag. Operat zawiera wyłącznie ogólne informacje o przyjętych współczynnikach korygujących, bez odniesienia ich do poszczególnych nieruchomości przyjętych do porównania. Biegły nie przedstawił również cech rynkowych wycenianej nieruchomości w porównaniu z nieruchomością o najniższej cenie oraz nieruchomością o najwyższej cenie. Tym samym, operat ten nie pooddaje się sądowej kontroli. Operat winien bowiem zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Sąd I instancji zwrócił także uwagę, że biegły w treści operatu nie wskazał, poza ogólnym odwołaniem się do zasady korzyści, którą z reguł z § 36 rozporządzenia zastosował. Wybór reguły w procesie szacowania gruntów przejętych w trybie specustawy drogowej ma istotne znaczenie. W sytuacji bowiem, gdy wycenie podlegają nieruchomości nieprzeznaczone w planie, bądź studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod drogi, zasada korzyści ma zastosowanie wyłącznie przy ustalaniu procentowego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości, według zasad określonych w § 36 ust 3 ww. rozporządzenia. Przepis ten przewiduje mianowicie, że w sytuacji, w której przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Jeśli zatem przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, ale na dzień wydania decyzji ze skutkiem wywłaszczenia nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową (argument a contrario z § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r.), to zasada korzyści wynikająca z § 36 ust. 3 rozporządzenia polega na tym, że szacuje się wartość nieruchomości "z których wydzielono te działki gruntu" z przeznaczeniem pod budowę dróg (oczywiście w proporcji do powierzchni działki wydzielonej), z możliwością powiększenia ich wartości nie więcej niż o 50%, na podstawie badania rynku nieruchomości (czyli porównania cen transakcyjnych nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu i przeznaczeniu drogowym), a nie przyjmując zasadę korzyści. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia (i reguła szacowania w nim zawarta) ma natomiast zastosowanie tylko wówczas, gdy "na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową". Sąd I instancji w konsekwencji stwierdził, że sporządzony operat szacunkowy nie odpowiada wskazanym wyżej założeniom, co powoduje, że zasadne są zarzuty procesowe skargi, zmierzające do zakwestionowania jego wartości dowodowej. Organy nieprawidłowo przyjęły, że operat jest kompletny, jasny i rzeczowy w sytuacji, gdy nie zostały sporządzone opisy nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny oraz brak jest opisu cech podobieństwa nieruchomości wycenianej z nieruchomościami porównywanymi, cen transakcyjnych i warunków zawarcia transakcji. Ponadto, biegły nie wyjaśnił dlaczego dla wyceny w obu wariantach przyjął zarówno inny okres jak i odmienny rynek nieruchomości. Operat w tej sytuacji nie mógł stanowić podstawy ustalenia odszkodowania, zaś decyzje obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, co w konsekwencji skutkowało ich uchyleniem. W skardze kasacyjnej Minister Rozwoju i Technologii zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i oddalenie skargi lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie zrzekł się także przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: 1. Przepisów prawa materialnego: - art. 152 ust. 1 i 3 w zw. z art. 151 ust. 1 i w zw. z art. 153 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, ze zm., dalej: u.g.n.) oraz w zw. z § 3 ust. 2 i w zw. z § 4 ust. 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, dalej: rozporządzenie) przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz błędne przyjęcie, iż operat szacunkowy nie spełnia kryteriów wynikających z tych przepisów, podczas gdy operat ten zawiera wszystkie prawem wymagane elementy; - art. 134 ust. 4 u.g.n. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że zasada korzyści ma zastosowanie w procesie szacowania gruntów przejętych w trybie specustawy drogowej, a nieprzeznaczonych w planie bądź studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod drogi, wyłącznie przy ustalaniu procentowego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości, a ustalenie odszkodowania powinno nastąpić według zasad określonych w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia; - § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania prawidłowy zastosowany art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia. 2. Przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: k.p.a.) przez błędne przyjęcie, że organy dokonały wadliwej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w szczególności podniesiono, że w operacie szacunkowym biegły, dla potrzeb wyceny, po analizie wybranego rynku nieruchomości gruntowych, wyselekcjonował kilkanaście transakcji. W celu spełnienia wymogów określonych w § 36 rozporządzenia, poszukiwano transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod tereny rolne oraz drogi. Biegły dokonał analizy rynku transakcji nieruchomościami rolnymi, z terenu rynku lokalnego, określonego jako obszar gminy B., w okresie od dnia 1 lutego 2019 r. do dnia 28 lutego 2020 r. W tabeli nr 2, stanowiącej załącznik do operatu, zestawiono 19 transakcji porównawczych, w cenach od 1,25 zł/m2 do 5,75 zł/ m2, przy cenie średniej wynoszącej 3,22 zł/m2. Następnie dokonał analizy rynku transakcji nieruchomościami drogowymi z terenu rynku określonego jako obszar powiatu m., c., p., województwo m., w okresie od dnia 1 lutego 2019 r. do dnia 28 lutego 2020 r. W tabeli nr 1, stanowiącej załącznik do operatu, zestawiono 26 transakcji porównawczych o cenach od 6,53 zł/m2 do 11,11 zł/m2 , przy cenie średniej wynoszącej 8,86 zł/m2. Na podstawie analizy zachowań rynku oraz danych transakcyjnych określone zostały cechy rynkowe, mające wpływ na wartość nieruchomości. Cechom tym przypisano wagi adekwatne do wpływu wywieranego na ceny w obrocie rynkowym. Do cech rynkowych wpływających na wartość nieruchomości przeznaczonej pod tereny rolne biegły zaliczył: powierzchnię (waga 34%), bonitację (waga 27%), strukturę użytków (waga 23%) i rozłóg (waga 16%), natomiast dla nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi: lokalizację (waga 35%), powierzchnię (waga 25%), rodzaj gruntów przyległych (waga 20%) i wyposażenie w infrastrukturę techniczną (waga 20%). Po określeniu wartości współczynników korygujących z uwzględnieniem przyjętych cech rynkowych wartość gruntu rolnego oszacowano na kwotę 20 316,00 zł, a wartość gruntu drogowego na kwotę 49 815,00 zł. W ocenie Ministra rzeczoznawca majątkowy uwzględnił wszystkie niezbędne kryteria, o jakich jest mowa w art. 134 ust. 2 u.g.n. Z uwagi na fakt, iż wyceniana nieruchomość przeznaczona była pod teren rolny oraz na fakt niższych cen nieruchomości rolnych w porównaniu do nieruchomości nabywanych na cele drogowe, biegły prawidłowo też przyjął do porównań transakcje o przeznaczeniu drogowym, zgodnie z przepisem art. 134 ust. 4 u.g.n. W tabeli nr 3 na stronie 17 operatu szacunkowego odnośnie transakcji nieruchomościami rolnymi i w tabeli nr 3 na stronie 20 operatu szacunkowego odnośnie transakcji nieruchomościami drogowymi, zestawiono nieruchomości rolne o cenie maksymalnej - transakcja nr 14, minimalnej - transakcja nr 5 oraz nieruchomości drogowe o cenie maksymalnej - transakcja nr 10, i minimalnej - transakcja nr 21 z nieruchomością szacowaną, a wykaz nieruchomości porównawczych znajduje się w tabeli nr I — nieruchomości drogowe i w tabeli nr 2 — nieruchomości rolne, stanowiących załącznik do operatu szacunkowego, gdzie wskazano m.in. nr działki, obręb, gminę, ulicę, powierzchnię nieruchomości, cenę, datę transakcji, cenę w zł/m2 oraz opis użytku. Wszystkie te dane znalazły następnie swoje odzwierciedlenie w tabeli nr 3 na stronie 17 operatu szacunkowego i w tabeli nr 3 na stronie 20 operatu szacunkowego, gdzie wskazano cechy i przypisano im adekwatne oceny odnośnie do nieruchomości o cenie maksymalnej, minimalnej oraz nieruchomości szacowanej. Dane te w ocenie skarżącego kasacyjnie pozwalają na dostateczne określenie cech i ich ocen oraz merytoryczną ocenę poprawności przyjętych przez biegłego założeń. Nie ma zatem miejsca, jak błędnie przyjął Sąd I instancji, zestawienie trzech podobnych nieruchomości z wycenianą. Jak bowiem wynika z definicji zastosowanej przez biegłego metody korygowania ceny średniej, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Biegły prawidłowo więc dokonał szczegółowego zestawienia cech nieruchomości szacowanej i nieruchomości o cenie maksymalnej i minimalnej, w celu określenia zakresu współczynników korygujących, które następnie wyszczególniono w tabelach nr 4 na stronie 18 i 20 operatu szacunkowego, określając wartości 1 m2 gruntu. Nie doszło zatem do naruszenia art. 152 ust. 1 i 3, art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 3 ust. 2 oraz § 4 ust. 1-4. Minister wskazał też, że prawidłowa interpretacja przepisów rozporządzenia możliwa jest jedynie w kontekście ustawowych zasad wyceny nieruchomości. W przepisach art. 134 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. ustawodawca przyjął, że jednym z czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia oraz wprowadził do porządku prawnego tzw. zasadę korzyści, wychodząc z założenia, iż odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Tym samym, w warunkach rozpatrywanej sprawy, za prawidłowe należało uznać porównanie nieruchomości rolnej do nieruchomości drogowych, bowiem jak wynika z ustaleń dokonanych w toku postępowania, cel wywłaszczenia (realizacja inwestycji drogowej) zwiększył wartość nieruchomości o przeznaczeniu rolnym. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zastosowanie wyrażonej w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasady korzyści sprowadza się w przedmiotowej sprawie do zastosowania zasady korzyści wynikającej z § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Wprawdzie przepis § 36 rozporządzenia reguluje szczegółowo zasady określania wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, jednak przepisy zawarte w § 36 rozporządzenia nie mogą ograniczać obowiązku zastosowania art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Przepisy te zawarte są bowiem w akcie wyższego rzędu — ustawie, a rozporządzenie będąc aktem wykonawczym do ustawy jest wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Uznanie, że § 36 rozporządzenia zawiera normy pozostające w sprzeczności z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., modyfikujące przepisy ustawy, oznaczałoby, że rozporządzenie w tej części narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r. (Dz. U z 1997 r. Nr 78, poz. 483, dalej: Konstytucja RP). Rozporządzenie będąc aktem wykonawczym do ustawy, nie może pozostawać w sprzeczności przede wszystkim z ustawą, na podstawie której zostało wydane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 listopada 2014 r., I OSK 1395/13, oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 marca 2013 r., I SA/Wa 2476/12; z 5 marca 2013 r., I SA/Wa 1926/12; z 22 lipca 2010 r., I SA/Wa 933/10). Ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., że wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości, a jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Minister zwrócił również uwagę na brzmienie § 36 ust. 3 rozporządzenia, który w pkt 1 posługuje się pojęciem wartość działek gruntu "wydzielonych" pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, które jest stosowane przy podziale i scalaniu nieruchomości z art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 u.g.n., a w pkt 2 pojęciem wartości nieruchomości "zajętych" pod drogi publiczne, które jest stosowane przy ustalaniu odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz.872, ze zm.). W ocenie organu, stwierdzenie zaistnienia okoliczności określonych w art. 134 ust. 4 u.g.n. wymaga więc określenia wartości nieruchomości według dotychczasowego sposobu jej użytkowania oraz według przeznaczenia wynikającego z celu wywłaszczenia nieruchomości. Rozwiązanie to ma także uzasadnienie w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przy czym użyty w tym przepisie zwrot "słuszne odszkodowanie" należy rozumieć jako odszkodowanie, które ma charakter ekwiwalentny w stosunku do wywłaszczonego mienia. Minister zwrócił także uwagę, że nawet gdyby przyjąć - jak twierdzi strona skarżąca – że nieruchomość, zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy położona jest na terenie o przeznaczeniu drogowym, to nie spowodowało to przyjęcia do porównania nieruchomości niepodobnych do wycenianej ze względu na przeznaczenie. Rzeczoznawca majątkowy wycenił bowiem przedmiotową działkę w oparciu o nieruchomości drogowe, gdyż ich wartość była wyższa niż wartość niezabudowanych nieruchomości przeznaczonych pod tereny rolne, zgodnie z art. 134 ust. 4 u.g.n. Tym samym nie został popełniony błąd metodologiczny, skoro cel wywłaszczenia zwiększał wartość, a wyceny działek dokonano w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Zażaleniem z dnia 12 kwietnia 2022 r. skarżący zaskarżyli punkt drugi wyroku Sądu I instancji, zawierający rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. Podnieśli, że Sąd I instancji naruszył art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. z dnia 3 stycznia 2018 r., Dz.U. z 2018 r. poz. 265) przez jego zastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy zastosowanie winien znaleźć § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 powołanego rozporządzenia, a w konsekwencji zasądzenie na rzecz skarżących wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, podczas gdy przedmiotem sprawy była należność pieniężna, w związku z czym wynagrodzenie pełnomocnika winno zostać zasądzone w kwocie 5400 zł. Zarzucono również naruszenie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. z uwagi na pominięcie, iż do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego zalicza się również uiszczoną od udzielonego pełnomocnictwa opłatę skarbową. Sąd I instancji uznał zażalenie za oczywiście uzasadnione i postanowieniem z 20 kwietnia 2023 r., sygn. I SA/Wa 868/21 uchylił pkt 2 sentencji wyroku z 26 stycznia 2022 r. i zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżących solidarnie kwotę 6.934 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W podstawie prawnej postanowienia podano przepis art. 195 § 2 w zw. z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu, skarżący wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się uzasadniona. Zasadne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 3 pkt 1 zarządzenia i przedstawiona na ich uzasadnienie argumentacja, odwołująca się do konieczności uwzględniania ustawowej zasady korzyści, zgodnie z którą odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że kwestia realizacji zasady korzyści w przypadku odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone w trybie specustawy drogowej i relacji przepisów rozporządzenia do art. 134 ust. 4 u.g.n. nie była w orzecznictwie jednolicie rozstrzygana. W dniu 25 maja 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów pojął uchwałę I OPS 1/24, w której stanął na stanowisku, że "określenie wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311), która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, powinno nastąpić na podstawie § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832), a przed zmianą stanu prawnego na podstawie § 36 ust. 4 uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, z późn. zm.), uwzględniając zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145)". W uzasadnieniu uchwały w szczególności wskazano, że upoważnienie zawarte w art. 159 u.g.n. nie daje podstaw do zmiany lub modyfikacji przepisów u.g.n. rozporządzeniem wykonawczym. Obejmuje ono bowiem swym zakresem wyłącznie upoważnienie ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa (poprzednio: Rady Ministrów) do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów metod i technik wyceny nieruchomości, sposobów określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposobów sporządzania, formy i treści operatu szacunkowego, uwzględniając: 1) sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny; 2) sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów; 3) sposoby określania wartości nieruchomości jako przedmiotu różnych praw; 4) sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia; 5) rodzaje nakładów na nieruchomości; 6) dane, jakie powinien zawierać operat szacunkowy, oraz sposób potwierdzania jego aktualności; 7) uwarunkowania określania wartości rynkowej nieruchomości w podejściu mieszanym. Z upoważnienia tego nie wynika, aby ustawodawca dopuścił w nim możliwość wyłączenia zasady wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n., uzależniając jej stosowanie od rodzaju czy przeznaczenia nieruchomości, co pozostaje w zgodzie ze ściśle wykonawczą rolą rozporządzeń względem przepisów ustawowych. Stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania przepis § 49 ust. 4 rozporządzenia z 2023 r. (poprzednio: § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r.) nie stanowi samoistnej i wyłącznej podstawy dla rekonstrukcji normy prawnej stosowanej podczas ustalania odszkodowania. Wyznacznikiem wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania za odjęcie jej własności w drodze wywłaszczenia jest cel tego wywłaszczenia, jeżeli cel ten powoduje zwiększenie wartości wywłaszczanej nieruchomości wobec wartości określanej według aktualnego sposobu jej użytkowania (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Zgodnie z konstytucyjną zasadą (art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP), celem rozporządzenia jest wykonywanie ustawy, a nie jej uzupełnianie czy modyfikacja. Akt wykonawczy nie może bowiem normować kwestii czy zagadnień nieuregulowanych w ustawie, choćby nawet wydawało się to - z jakiegokolwiek punktu widzenia - celowe lub pożądane. Odmienna interpretacja relacji normatywnej art. 134 ust. 4 u.g.n. i § 49 ust. 4 rozporządzenia z 2023 r. (poprzednio: § 36 ust. 4 rozporządzenia z 2004 r.) prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnej zasady hierarchiczności aktów prawnych, która oznacza, że norma hierarchicznie wyższa uchyla normę hierarchicznie niższą (lex superior derogat legi inferiori), niezależnie od tego w jakim czasie obie normy zostały wydane, bez względu na to, która jest bardziej ogólna". Jakkolwiek przedstawiona w uchwale teza i argumentacja odnosi się do przypadków, gdy wywłaszczona nieruchomość na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, to w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, wymaga uwzględnienia również w przypadkach, gdy ustalenie wartości dotyczy nieruchomości, która na dzień wydania decyzji nie miała takiego przeznaczenia. Zasada prymatu ustawy względem przepisów wykonawczych do niej wymaga uwzględnienia, że art. 134 u.g.n. przewiduje dwie sytuacje: gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości (ust. 4) i gdy takie przeznaczenie nie powoduje zwiększenia wartości (ust. 3). W konsekwencji, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Mechanizm uregulowany w § 36 ust. 3 rozporządzenia nie może zatem znaleźć zastosowania w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Zarzut postawiony w tym zakresie przez Sąd I instancji kontrolowanej decyzji nie jest uzasadniony. Nie może zostać utrzymane w mocy zalecenie Sądu I instancji, że w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, szacowanie powinno odbyć się z wykorzystaniem tzw. "małej zasady korzyści" z § 36 ust. 3 rozporządzenia, a nie zasady korzyści z art. 134 ust. 4 u.g.n. Zasadnie przy tym zauważono w skardze kasacyjnej, że takie rozwiązanie działałoby na niekorzyść osób wywłaszczonych. Mając na uwadze zgłoszony przez skarżących dowód z zaświadczenia wójta z 28 czerwca 2021 r. dotyczący drogowego przeznaczenia w studium wywłaszczonych działek, przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji rozważy, czy okoliczność ta ma znaczenie w sprawie. Do takiej sytuacji, objętej regulacją § 36 ust. 4 rozporządzenia, bezpośrednio odnosi się uchwała I OPS 1/24, zgodnie z którą szacowanie nieruchomości powinno uwzględniać zasadę korzyści określoną w art. 134 ust. 4 u.g.n. a zatem oszacowanie wedle alternatywnego sposobu użytkowania, wynikającego z celu wywłaszczenia, w tym przypadku celu drogowego. Zasadne są także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące dokonanej przez Sąd I instancji krytycznej oceny operatu szacunkowego. Zwraca uwagę, że Sąd I instancji najpierw, bez nawiązania do okoliczności sprawy, przedstawił brzmienie przepisów regulujących wycenę nieruchomości, a następnie wyliczył zarzuty pod adresem operatu, ale bez powiązania tych zarzutów z konkretnymi przepisami. W konsekwencji Sąd I instancji zarzucił, że nie zostały sporządzone opisy nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny, biegły ograniczył się wyłącznie do wskazania cen skrajnych i sporządzenia zestawienia nieruchomości bez dokonania precyzyjnego ich opisu, z treści zestawień stanowiących załączniki do operatu nie wynikają cechy – położenie, przeznaczenie czy ograniczenia dotyczące poszczególnych nieruchomości. Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, że przepis § 56 ust. rozporządzenia stanowi, że w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym opis stanu nieruchomości (pkt 5). Opis stanu nieruchomości dotyczy nieruchomości wycenianej, a nie nieruchomości dobieranych jako podobne. To dla wycenianej nieruchomości należy zestawić: cechy dotyczące wycenianej nieruchomości (stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej), cechy otoczenia nieruchomości (w szczególności: wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości (zob. J. Dydenko, T. Telega [w:] J. Dydenko, T. Telega, Komentarz do rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego [w:] Wycena nieruchomości. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2018, § 56, teza 8). Zarzut Sądu I instancji pod adresem operatu nie znajduje zatem potwierdzenia, dla nieruchomości podobnych sporządzenie ich opisu nie jest wymagane zgodnie z § 56 ust. 1 rozporządzenia. Sąd I instancji zarzucił także, że ustalając wartość gruntu w dwóch wariantach (dla nieruchomości rolnych i drogowych) biegły nie wskazał, które nieruchomości uznaje za skrajne. To twierdzenie nie znajduje potwierdzenia w treści operatu, albowiem biegły przyjął, że dla wyceny określono nieruchomość o cenie maksymalnej i minimalnej, średnią transakcyjną i zakres sumy współczynników korygujących, wskazał też nieruchomości o cenie maksymalnej i minimalnej ((tabela nr 3 na str. 17 i str. 20 operatu). Są to odpowiednio nieruchomości nr 14 i 5 z wykazu transakcji nieruchomościami rolnymi i nr 10 i 21 z wykazu transakcji nieruchomościami drogowymi. Sąd I instancji nie wskazał podstawy prawnej, z której wynikałaby konieczność zastosowania innego niż cena kryterium "skrajności". Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. przewiduje natomiast, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, a sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Regulacje te nie pozbawiają rzecz jasna ani organów administracji, ani sądu administracyjnego kontroli operatu jako materiału dowodowego w sprawie. Oznaczają jednak, że ze względu na wymagane do sporządzenia operatu kwalifikacje zawodowe, podważenia operatu winno wiązać się z przedstawieniem, jakie przepisy naruszają konkretne treści zawarte w operacie. Takiej skonkretyzowanej argumentacji uzasadnianie Sądu I instancji nie zawiera. Sąd I instancji zarzucił, że biegły ograniczył się do zestawienia w operacie trzech nieruchomości podobnych z wycenianą. Nie jest zrozumiałe, w oparciu o jakie treści operatu Sąd I instancji doszedł do takiego wniosku. Biegły podał, że zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej i opisał te procedury na str. 14-15 operatu. W zakresie badania cen uwzględniono odpowiednio 19 i 26 transakcji. Biegły w tabelach przedstawił zarówno cechy rynkowe dla potrzeb obliczenia wartości, jak i ich wagi oraz charakterystykę rynku w stosunku do przyjętych rodzajów współczynników. Analiza transakcji uwzględnionych do porównań była natomiast podstawą do ustalenia ceny minimalnej i maksymalnej, ceny średniej oraz zakresu współczynników korygujących. Zastosowany do obliczenia wzór nie potwierdza, aby podstawą do wyceny były jedynie trzy nieruchomości podobne z wycenianą. Sąd I instancji, stawiając pod adresem operatu zarzuty, nie odniósł się w ogóle do treści operatu, w szczególności do tabel nr 3 i 4 sporządzonych dla każdej z grup nieruchomości i do zastosowanego wzoru, który pozwolił na wyliczenie wartości m2 gruntu w każdym z przypadków. Powyższa uwaga, że stawiane zarzuty nie zostały skorelowane przez Sąd i instancji z treścią operatu, odnosi się także do stanowiska Sądu, jakoby z załączników do operatu nie wynikały cechy nieruchomości: położenie, przeznaczenie czy ograniczenia. Wykazy te identyfikują nieruchomości o przeznaczeniu rolnym przez podanie ich numeru geodezyjnego, obrębu, powierzchni, ceny i daty transakcji, ceny za m2 oraz opis użytku. Wykaz nieruchomości drogowych w załączniku identyfikuje je przez numer działki geodezyjnej, gminę, obręb, ulicę (jeżeli została urządzona), powierzchnię, cenę, datę transakcji i cenę za m2. Sąd I instancji nie podał, z jakich powodów uznał, że taki opis nie pozwala na ustalenie, w jaki sposób różnice w zakresie rynku wyceny, okresie wyceny zostały skorygowane, nie odniósł się bowiem do treści tabel nr 2 i 3 i przyjętego przez biegłego wzoru ustalania wartości rynkowej m2 gruntu. Nie jest zasadny zarzut Sądu I instancji, jakoby operat nie zawierał cen transakcyjnych i warunków transakcji. Ceny transakcji zostały podane w wykazach nieruchomości. Natomiast przy ustaleniu wartości rynkowej, zgodnie z art. 151 u.g.n., bierze się pod uwagę transakcje zawierane na warunkach rynkowych. Jak podano w operacie, (str. 5) źródłem danych o nieruchomościach były informacje o aktualnych cenach rynkowych sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych uzyskane z aktów notarialnych udostępnionych przez starostwo powiatowe w M., C. i P. Zgodnie z § 5 rozporządzenia, źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki zawarcia transakcji powodujące ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości. Przyjęcie określonych transakcji przez biegłego oznacza, że zostały one uznane za transakcje rynkowe, Sąd I Instancji nie podał, z jakiego powodu uznał, że stanowisko to nie zasługuje na aprobatę. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O uchyleniu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 868/21 orzeczono na podstawie art. 135 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Uchylenie postanowienia w przedmiocie kosztów było konieczne do końcowego załatwienia sprawy. Rozstrzygnięcie podjęte przez Sąd I instancji na skutek zażalenia skarżących nie skutkowało nadaniem zmienionego brzmienia wyrokowi w punkcie drugim, orzekającym o kosztach postępowania, jak w przypadku sprostowania. Na skutek uwzględnienia zażalenia jako oczywiście uzasadnionego w trybie art. 195 § 2 p.p.s.a., rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zawarte zostało w odrębnym postanowieniu z 20 kwietnia 2023 r. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania przed sądem I instancji nie jest jednak orzeczeniem niezależnym od samego rozstrzygnięcia orzekającego o zasadności skargi i nie może samodzielnie pozostawać w obrocie prawnym. Koszty postępowania, zgodnie z art. 200 p.p.s.a., przysługują stronie skarżącej od organu w razie uwzględnienia skargi. Uchylenie wyroku uwzględniającego skargę wiązało się wobec powyższego z koniecznością uchylenia także postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania sądowego. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.