I OSK 722/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1839/23 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 14 lipca 2023 r., nr DO-II.7610.102.2023.AK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1839/23 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 14 lipca 2023 r., nr DO-II.7610.102.2023.AK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia 14 lipca 2023 r. Minister Rozwoju i Technologii, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2023, poz. 775, dalej "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 26 kwietnia 2023 r., znak NWIV.752.197.2015, którą to decyzją, na podstawie art. 37a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. 2022, poz. 2022, poz. 2542 ze zm., dalej "ustawa o komercjalizacji"), odmówiono stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa własności gruntu położonego w [...], obręb [...], [...] (k.m. [...]), oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz nabycia z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. przez PKP S.A. prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu wraz z prawem własności fragmentu linii kolejowej nr [...] relacji [...] oraz urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Minister, powołując art. 37a ustawy o komercjalizacji wskazał, że dla spełnienia przesłanek o jakich mowa w tym przepisie konieczne jest wykazanie, że na datę 28 lutego 2003 r. na danej nieruchomości była usytuowana linia kolejowa a PKP miała przedmiotową nieruchomość we władaniu, oraz że nieruchomość ta nie stanowiła w tym dniu własności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego. Organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność K.C. i P.C. Dla działki prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Wskazano nadto, że w dziale III księgi wieczystej widnieje ostrzeżenie, że działka ta, na podstawie decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 8 stycznia 2018 r. Nr 1/2018, znak IFXIII.747.10.2017, stała się własnością Skarbu Państwa a PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. nabyły z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego nieruchomości. Minister wskazał, że PKP przedstawiła wypis z rejestru gruntów wg stanu na dzień 11 września 2015 r., wyciąg z ewidencji środków trwałych znajdujących się na tej nieruchomości, wg stanu na 28 luty 2023 r., z którego wynika, że na spornej działce znajdują się tory linii kolejowej nr [...] wybudowane w 1951 r., oświadczenia osób upoważnionych do reprezentowania PKP z dnia 24 listopada 2015 r. potwierdzające zajęcie działki pod tory kolejowe. Dowody te pozwoliły organowi na potwierdzenie, że nieruchomość co do zasady była zajęta pod tory kolejowe i była we władaniu PKP wg stanu na dzień 28 lutego 2003 r. Jednakże, organ stwierdził, że na mapie nie zaznaczono granic linii kolejowej, co uniemożliwia jednoznaczne ustalenie czy nieruchomość została zajęta pod linię w części czy w całości. Poza tym w piśmie Urzędu Miejskiego w Katowicach z dnia 17 listopada 2016 r. wskazano, że grunt leży u podnóża istniejącej skarpy kolejowej i częściowo położony jest na niej garaż znajdujący się również na działce sąsiedniej nr [...]. Organ stwierdził zatem, że nie jest możliwe uwłaszczenie w sytuacji, w której na działce uwłaszczanej znajdują się części budynku, który znajduje się również na innej nieruchomości gruntowej. Stanowiłoby to naruszenie zasady superficies solo cedit i art. 47 § 1 i § 2 kodeksu cywilnego. Organ w decyzji uwłaszczeniowej nie może bowiem stwierdzić nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu z częścią zabudowaną garażem, gdyż wydanie takiej decyzji obarczone byłoby wadą powodującą jej niewykonalność, polegającą na niemożliwości ujawnienia praw potwierdzonych decyzją w księdze wieczystej. Sąd I instancji podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie w świetle księgi wieczystej nr [...] właścicielami tej nieruchomości są K.C. i P.C. Jednocześnie w księdze wieczystej w dziale III widnieje ostrzeżenie o niezgodność treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Powołana jest decyzja z dnia 8 stycznia 2018 r. o nabyciu prawa własności przez Skarb Państwa. Z ostrzeżenia tego wynika nadto, że PKP Linie Kolejowe S.A. nabyły z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego co do działki 1 (powstałej z działki 5) oraz działki 3. Zdaniem Sądu oznacza to, że na podstawie treści księgi wieczystej istnieje niepewność co do stanu właścicielskiego. Wpis ostrzeżenia oznacza, że co do zasady wyłączona jest rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, na podstawie art. 5 i 6 ustawy z 6 lipca 1982 o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U.2023.1984), w przypadkach tam wskazanych. Przepis art. 5 tej ustawy stanowi, że "w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych)". Zgodnie natomiast z art. 6 tej ustawy, rękojmia nie działa gdy nabywca jest w złej wierze a więc m.in. wtedy gdy wie o tej niezgodności. Sąd wskazał, że powyższych wątpliwości nie może rozstrzygnąć ani organ ani sąd administracyjny ponieważ zgodnie z art. 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U.2023.1550) sprawa ta, ma charakter sprawy cywilnej a nie administracyjnej. Sąd podzielił również argumentację organu, że w sytuacji, w której na nieruchomości znajdują się budynki (tu garaż), zgodnie z zasadą superficies solo cedit dzielą one los nieruchomości, na której są posadowione. W sytuacji gdy garaż - jak ma to miejsce w tym przypadku - posadowiony jest na działce nr 3 i 2 nie ma możliwości przyznania prawa własności do nieruchomości, na której znajduje się budynek ale nie w całości - chyba że byłoby możliwe wydzielenie części działki z budynkiem zgodnie z prawem budowlanym. Zazwyczaj ma to miejsce, gdy mamy do czynienia z domami o zabudowie bliźniaczej albo gdy właściciel takiego budynku spełni warunki wynikające z prawa budowlanego (ściana oddzielenia przeciwpożarowego). Musiałby powstać dwa odrębne budynki na dwóch nieruchomościach gruntowych. Taka sytuacja jest niemożliwa ponieważ na dwóch działkach stoi jeden garaż a nie budynek mieszkalny możliwy do podzielenia. Nie można przy tym ustanowić prawa własności na rzecz Skarbu Państwa bez orzeczenia o losie znajdujących się na tym gruncie budynków – co wprost wynika z art. 2 art. 36 a ustawy o komercjalizacji. Dlatego też Sąd I instancji uznał, że organ prawidłowo ustalił i ocenił, że nie ma w tym przypadku możliwości wydania decyzji na podstawie art. 37a ustawy o komercjalizacji. Organ pismem z dnia 10 listopada 2021 r. wezwał PKP do udokumentowania stosownymi dokumentami (mapą) granic działki zajętej pod linię kolejową. W odpowiedzi na wezwanie PKP przesłały kopię mapy z naniesionymi na niej flamastrem granicami odzwierciedlającymi przebieg linii kolejowej. Z mapy tej wynika, że infrastruktura kolejowa nie znajduje się na całej działce nr 3 a nadto, na tej działce znajduje się garaż (a raczej jego część). Przy takim stanie faktycznym, z powodów wskazanych wyżej, w ocenie Sądu, organ nie mógł wydać decyzji w stosunku do części działki nr 3. W oparciu o powyższe Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, organ nie dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego a co za tym idzie materialnego w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca Spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "P.p.s.a.") zarzuciła: a) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię w postaci art. 37a ustawy o komercjalizacji poprzez odmowę stwierdzenia nabycia na rzecz PKP z dniem 1 czerwca 2003 r. ex lege prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości pomimo, że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia; b) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi mimo, że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych mimo, że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post – faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona. W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o: - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; - rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a., ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie zaznaczyć należy, że związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił Sąd I instancji, określenia w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jaką postać miało to naruszenie, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim. Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Dostrzeżona przez Naczelny Sąd Administracyjny wadliwość skargi kasacyjnej nie daje jednakże podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, jednakże brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń, spowodowały ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 37a ustawy o komercjalizacji poprzez odmowę stwierdzenia nabycia na rzez PKP S.A. z dniem 1 czerwca 2003 r. ex lege prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie zrealizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia. Należy wskazać, że tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie spełnia wynikających z P.p.s.a. wymogów formalnych wskazanych w art. 176 § 1 i § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 174 P.p.s.a. Po pierwsze zauważyć trzeba, że w judykaturze zasadnie podkreśla się, że w odniesieniu do regulacji, która nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Wskazany w podstawie kasacyjnej przepis składa się z dziewięciu jednostek redakcyjnych – ustępów, które odnoszą się m.in. do przejścia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa gruntów wchodzących w skład linii kolejowych, prawa użytkowania wieczystego tych gruntów, czy odszkodowania za grunty. Uzasadnienie skargi kasacyjnej również nie zawiera szerszego odniesienia się do zarzucanej kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny, jak to uprzednio wskazano, jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, toteż wymagane jest od fachowego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną precyzyjnie wskazane tych przepisów, którym miałby uchybić Sąd I instancji. Zatem ten zarzut skargi kasacyjnej, wobec związania zarzutami przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie poddaje się kontroli instancyjnej. Odnosząc się natomiast do drugiego z postawionych zarzutów, tj. naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi mimo, że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wskazać należy, że zarzut ten również nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji błędnie zaakceptował nieprawidłowości w prowadzeniu przez organy administracji publicznej postępowania w niniejszej sprawie. Istotnym jednakże jest, że skarga kasacyjna nie wskazuje precyzyjnie, a wręcz w ogóle dostrzeżonych nieprawidłowości. Środek odwoławczy nie formułuje jakie czynności w sprawie, zdaniem jej autora, należałoby podjąć, aby sprawę uznać za dostatecznie wyjaśnioną. Przypomnienia bowiem wymaga, że inicjatywa dowodowa nie leży wyłącznie w gestii organów administracyjnych, ale również w gestii strony skarżącej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazuje jedynie, że "rozstrzygnięcie wydane w niniejszej sprawie oparto o ustalenia dokonane na podstawie niewystarczającej dokumentacji" czy "w toku postępowania administracyjnego nie doszło bowiem do podjęcia wszystkich koniecznych czynności niezbędnych dla załatwienia sprawy. Zaskarżony wyrok został wydany w oparciu o samo tylko założenie, jakoby nie została w sprawie niniejszej spełniona przesłanka własności". Przypomnieć należy, że podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów była odmowa stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa własności gruntu położonego w [...], obręb [...] (k.m. [...]), oznaczonego jako działka nr 3 o pow. [...] ha oraz nabycia z mocy prawa z dniem 1 czerwca 2003 r. przez PKP S.A. prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu wraz z prawem własności fragmentu linii kolejowej nr [...] relacji [...] oraz urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość wpisana jest do KW Nr [...], zaś w dziale II jako właściciele wpisani zostali K.C. i P.C. W dziale III ww. KW widnieje ostrzeżenie, że działka nr 3, na podstawie decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 8 stycznia 2018 r. nr 1/2018 stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, a PKP Linie Kolejowe S.A. nabyła z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego nieruchomości. W sprawie ustalono również, że przedmiotowa nieruchomość zajęta jest pod infrastrukturę kolejową. Z akt sprawy wynika ponadto, że przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki uwłaszczenia zawarte w art. 37a ustawy o komercjalizacji, jednakże podstawą odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego było wystąpienie przesłanki negatywnej, tj. naruszenie prawa osób trzecich określonych w art. 37a ust. 5 ustawy o komercjalizacji. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika bowiem, że na części spornej nieruchomości posadowiona jest (prawdopodobnie) część garażu. Kwestia ta, zarówno w postępowaniu przed organami administracji publicznej jak i w postępowaniu przed Sądem I instancji, nie była sporna. Wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego budzi jednakże kwestia czy przedmiotowy garaż w rzeczywistości istnieje i jaki jest jego stan prawny oraz właścicielski. Sąd kasacyjny zauważa jednakże, że skarga kasacyjna zarówno w jej petitum jak i uzasadnieniu nie zawiera żadnej polemiki w tym zakresie. Stanowisko wyrażone w złożonym środku odwoławczym abstrahuje od prawnych powodów, na których oparł swoje rozstrzygnięcie Sąd I instancji i stanowi jedynie gołosłowne twierdzenie zrealizowania się przesłanek uwłaszczenia na spornym gruncie. Z tych powodów wskazany zarzut należało uznać za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.