I OZ 776/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia G.G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2025 r., sygn. akt II SO/Kr 19/25 o oddaleniu wniosku G.G. o wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Tarnowie za nieprzekazanie sądowi akt administracyjnych postanawia: oddalić zażalenie.

Pismem z dnia 9 lipca 2025 r. G.G. (dalej "skarżący") złożył wniosek o wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Tarnowie grzywny, wobec nieprzekazania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie kompletnych akt administracyjnych sprawy dotyczącej skargi skarżącego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 19 marca 2025 r. nr SKO.GN/4160/17/2025 utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 5 lutego 2025 r. znak RiG.6831.13b.1.2018 w sprawie odmowy zmiany decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 26 lutego 2018 r. znak RiG.6831.13b.1.2018 zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,03 ha, położonej w obręb [...], KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] V Wydział Ksiąg Wieczystych. W odpowiedzi na wniosek, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jego oddalenie. Organ wskazał, że w przekazanych do sądu aktach organu I instancji znajdują się dokumenty związane z postępowaniem zainicjowanym wnioskiem skarżącego z dnia 23 lutego 2018 r., zaś akta przesłane do sądu są kompletne. Postanowieniem z dnia 9 września 2025 r., sygn. akt II SO/Kr 19/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej "P.p.s.a."), oddalił złożony wniosek. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że jak wynika z treści rozpatrywanego wniosku, skarżący domagał się wymierzenia organowi grzywny kwestionując kompletność przekazanych przez organ akt administracyjnych. Sąd podkreślił, że nie budziło żadnych wątpliwości, iż organ w terminie określonym w art. 54 § 2 P.p.s.a., przekazał sądowi skargę oraz odpowiedź na skargę, jak też akta administracyjne. Zarzutu, co do samej terminowości przekazania przez organ sądowi wskazanych wyżej dokumentów, nie formułował też skarżący. Sąd zwrócił uwagę, że przekazane sądowi w terminie akta administracyjne sprawy w założeniu mają na celu umożliwienie rozstrzygnięcia poddanego pod osąd sporu obejmującego legalność zaskarżonych aktów administracyjnych. W tej sprawie, dokumentacja taka (akta postępowania administracyjnego) przedłożona została przez organ i realizuje ona wskazany wyżej cel, w jakim te dokumenty mają być przekazane. Świadczy o tym również fakt, że WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 16 lipca 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 558/25 oddalił skargę G.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 19 marca 2025 r. znak SKO.GN/4160/17/2025 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Tym samym Sąd rozpoznający sprawę uznał i stwierdził kompletność akt. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z początkowym brzmieniem art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...). Bez wątpienia sądowi przysługuje kompetencja do oceny kompletności nadesłanych wraz ze skargą akt administracyjnych oraz do ewentualnego wezwania do uzupełnienia dokumentów. Skoro Sąd orzekał merytorycznie w sprawie to oznacza, że stwierdził kompletność przesłanych przez organ akty sprawy. Z powyższych względów Sąd I instancji uznał wniosek skarżącego dotyczący braku przekazania akt, jako niezasadny. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożył skarżący zaskarżając je w całości oraz wnosząc o: 1. uchylenie w całości postanowienia WSA w Krakowie z dnia 9 września 2025 r. oraz - wymierzenie organowi II instancji grzywny w wysokości sześciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS; - zobowiązanie organu do przekazania brakujących akt sprawy; 2. ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia powyższego żądania, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Krakowie; 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ zobligowany jest przekazać skargę wniesioną za jego pośrednictwem do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę. Natomiast jeśli sprawa dotyczy udostępnienia informacji publicznej, termin przekazania sądowi skargi jest krótszy i stosownie do art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wynosi 15 dni. Z kolei w świetle art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Wskazać w tym miejscu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale II GPS 3/09 z dnia 3 listopada 2009 r., podjętej w składzie siedmiu sędziów, przesądził o charakterze instytucji wymierzenia grzywny. Wskazano bowiem, że grzywna z art. 55 § 1 P.p.s.a. ma mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ma ona także funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości. Powołane przepisy pozwalają sądowi na wymierzenie grzywny po spełnieniu łącznie dwóch warunków, tj. złożenia przez stronę wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz stwierdzenia uchybienia przez organ terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu. To zaś, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi może mieć wpływ na jej wysokość. Sąd administracyjny rozstrzygając w kwestii wysokości wymierzenia grzywny powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Przepis art. 55 § 1 P.p.s.a. pozostawia po stronie Sądu pewną dozę uznania, bowiem użyty w treści przytoczonego artykułu zwrot "może" nie wskazuje na obligatoryjny charakter grzywny, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia. Wobec czego, Sąd poza badaniem upływu terminu do przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i kompletnych i uporządkowanych akt sprawy głównej, przy wymierzaniu grzywny może wziąć pod uwagę inne okoliczności, które uzasadniają twierdzenie, że uchybienie terminowi do przekazania ww. dokumentów było uzasadnione szczególnymi okolicznościami sprawy. Istnieją bowiem sytuacje (np. błędne pouczenie przez sąd organu o terminie przekazania skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, czy też przesłanie przez skarżącego tuż przed upływem terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. pisma uzupełniającego skargę, co wiązałoby się z koniecznością dodatkowego uzupełnienia przez organ odpowiedzi na nią, czy zgromadzenia dodatkowych dokumentów niezbędnych do rozpoznania sprawy lub też wynikałoby z działania podmiotu trzeciego, za którego zachowanie organ zobligowany do dokonania tej czynności nie może ponosić odpowiedzialności), w których organ, pomimo ewidentnego opóźnienia w przekazaniu skargi, odpowiedzi na nią i akt sprawy, nie może ponosić tego rodzaju materialnej odpowiedzialności. Nie można zatem wykluczać a priori istnienia okoliczności szczególnych, które przemawiać będą za oddaleniem wniosku o wymierzenie grzywny pomimo stwierdzonego uchybienia terminowi bądź będą miały znaczenie przy określeniu wysokości wymierzanej grzywny. Nadto, przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że istota sporu sprowadza się do zakwestionowania przez skarżącego kompletności przekazanych przez organ akt administracyjnych sprawy i w konsekwencji wymierzenia organowi grzywny w tym zakresie. Przypomnienia wymaga, że wnioskiem z dnia 23 lutego 2018 r. skarżący wystąpił o podział nieruchomości, tj. działki nr [...] w celu "wydzielenia terenu zajętego pod drogę wewnętrzną". Decyzją z dnia 26 lutego 2018 r. RiG.6831.13b.1.2018 Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obręb [...], KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] V Wydział Ksiąg Wieczystych. Skarżący nie złożył odwołania od ww. decyzji. Wnioskiem z dnia 6 stycznia 2025 r. skarżący wystąpił do Wójta Gminy [...] o zmianę decyzji z dnia 26 lutego 2018 r. RiG.6831.13b.1.2018 zatwierdzającej podział ww. nieruchomości, w trybie art. 155 k.p.a. poprzez zastosowanie jako podstawy prawnej jej wydania art. 98 ust. 1 u.g.n. w zakresie wydzielenia spornej działki z przeznaczeniem pod drogę publiczną. Decyzją z dnia 5 lutego 2025 r. Wójt Gminy [...] odmówił zmiany decyzji własnej z dnia 26 lutego 2018 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 19 marca 2025 r. Organ podkreślił, że decyzja z dnia 26 lutego 2018 r. rozstrzygała w pełni wniosek skarżącego, zaś zamiana decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. spowodowałaby wydanie nowej decyzji na zupełnie innej podstawie prawnej, co byłoby niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 558/25 oddalił skargę skarżącego na powyższą decyzję z dnia 19 marca 2025 r. Zauważenia wymaga, że w sprawie dotyczącej skargi skarżącego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 19 marca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał już rozstrzygnięcie, zatem uznał, że akta sprawy nadesłane przez organ II instancji były wystarczające do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi. Istotnym jest bowiem, że kompletność akt sprawy badana jest przez Sąd I instancji już na etapie wniesienia skargi i jej rejestracji w systemach informatycznych Sądu. Natomiast wniosek o wymierzenie grzywny jest odrębnym postępowaniem i jego celem jest wyłącznie ocena czy organ zastosował się do wymogów wynikających z art. 54 § 2 P.p.s.a. Sąd, w postępowaniu z wniosku o wymierzenie grzywny nie bada stricte kompletności akt sprawy, ocenia jedynie czy akta zostały nadesłane w ustawowym terminie 30 dni. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika natomiast, że skarga wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy wpłynęła w ustawowym terminie, zaś Sąd I instancji wydał już wyrok w sprawie. W oparciu o powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd I instancji oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny. Argumenty zażalenia natomiast, mogłyby stanowić podstawę do wniesienia środka odwoławczego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 558/25, nie zaś do zasadności oddalenia przez Sąd I instancji wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.