I SA/Wa 2912/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Mrozek, Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2020 r. nr KOX/5582/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzeczeniem z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] - po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez J. S., działającą w imieniu M. S., o ustalenie, że aktualizacja dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona - umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Prezydent [...] pismem z [...] listopada 2018 r. wypowiedział M. S. dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, położonej w [...] przy ul. [...] i zaproponował od dnia 1 stycznia 2019 r. nową wysokość opłaty rocznej w kwocie [...] zł, wnoszoną zgodnie z ust. 2a art. 77 ustawy o gospodarce nieruchomościami w następujący sposób: za 2019 r. – [...] zł; za 2020 r. – [...] zł, za 2021 r. – [...] zł. W następnych latach do czasu kolejnej aktualizacji obowiązuje opłata roczna w wysokości jak w 2021 r. Wypowiedzenie zostało doręczone M. S. w dniu [...] grudnia 2018 r. Od powyższego wypowiedzenia J. S., działająca w imieniu M. S., złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek z [...] grudnia 2018 r. o ustalenie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Do wniosku nie załączono pełnomocnictwa. Pismem z [...] lipca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wezwało J. S. do uzupełnienia braków tego wniosku poprzez złożenie do Kolegium oryginału pełnomocnictwa (lub uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa) upoważniającego do reprezentowania M. S. w tym postępowaniu wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 17 zł - w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wezwanie zostało doręczone J. S. w dniu 31 lipca 2020 r. i pozostało bez odpowiedzi. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzeczeniem z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] - działając na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270), dalej jako "ustawa zmieniająca" oraz art. 79 ust. 3 w zw. z art. 79 ust. 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.), dalej jako u.g.n. - orzekło o umorzeniu przedmiotowego postępowania. W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium przywołało treść art. 77 ust. 1 i 3 oraz art. 78 ust. 1 i 2 u.g.n. Podniosło, że wniosek w imieniu użytkownika wieczystego – M. S. złożyła w ustawowym terminie J. S. Wskazało także, iż zgodnie z art. 32 k.p.a. w zw. z art. 79 ust. 7 u.g.n. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. W myśl zaś art. 33 § 3 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Ponieważ wnioskodawczyni nie dołączyła do wniosku stosownego pełnomocnictwa, pismem z [...] lipca 2020 r. Kolegium wezwało J. S. do uzupełnienia braków wniosku poprzez złożenie do Kolegium oryginału pełnomocnictwa (lub uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa), upoważniającego ją do reprezentowania M. S. w tym postępowaniu, wraz dowodem uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 17 zł (za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa). Brak wniosku należało uzupełnić w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Pismo Kolegium zostało doręczone wnioskodawczyni w dniu 31 lipca 2020 r. Siedmiodniowy termin zakreślony przez Kolegium do uzupełnienia braków wniosku upływał w dniu 7 sierpnia 2020 r. (piątek). Wskazany brak wniosku nie został jednak uzupełniony w wyznaczonym terminie. W tym stanie rzeczy, w ocenie Kolegium, postępowanie w sprawie ustalenia, że aktualizacja dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu jest nieuzasadniona, które zostało wszczęte w związku z ww. wnioskiem, należało umorzyć. Na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [...], zastępowane przez radcę prawnego, zarzucając mu naruszenie: 1) art.79 ust. 3 w zw. z art. 79 ust. 7 u.g.n. poprzez umorzenie postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie powołanych powyżej przepisów i uznanie, że odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. pozwala na umorzenie postępowania, 2) art.105 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie podlega umorzeniu, 3) art. 4 § 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu bez zbadania czy stan faktyczny sprawy warunkuje jego zastosowanie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] celem ponownego rozpatrzenia. Wniósł również o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w niniejszej sprawie - wobec odrzucenia jego sprzeciwu przez sąd powszechny. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Prezydent [...] dokonał aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego opisanej na wstępie nieruchomości gruntowej. Zaś użytkownik wieczysty tej nieruchomości – M. S. złożył wniosek o uznanie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ww. udziału jest nieuzasadniona, działając przez pełnomocnika – J. S. Kolegium wezwało pełnomocnika do przedłożenia należycie opłaconego pełnomocnictwa w terminie 7 dni. Następnie zaś umorzyło postępowanie na podstawie art. 79 ust. 3 w zw. z art. 79 ust. 7 u.g.n. oraz art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej Jednak, w ocenie skarżącego, nieprzedłożenie pełnomocnictwa w terminie nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania. Skarżący wskazał również, że Kolegium powołało jako podstawę prawną umorzenia art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, jednak w pisemnych motywach orzeczenia do tej przesłanki się nie odniosło, przez co pozbawiło stronę – [...] obrony swoich praw i nie zbadało czy stan faktyczny sprawy warunkuje zastosowanie tego przepisu. Przepis art. 4 ustawy zmieniającej wskazuje, że postępowanie podlega umorzeniu gdy spełnione są łącznie dwie przesłanki: postępowanie zostało wszczęte po 5 października 2018 r. oraz wypowiedzenia opłat z tytułu użytkowania wieczystego nie zostały doręczone pozostałym współużytkownikom wieczystym przed dniem 1 stycznia 2019 r. Przy czym skarżący z ostrożności procesowej oświadczył, że skutecznie doręczył wypowiedzenia opłat wszystkim pozostałym współużytkownikom wieczystym. W ocenie skarżącego, orzeczenie Kolegium jest bezzasadnie i winno zostać uchylone w całości, a sprawa przekazana temu organowi celem ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaś zakres kognicji sądów administracyjnych określa art. 3 § 2, 2a i 3 p.p.s.a. Sąd pozostawił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w niniejszej sprawie bez nadawania mu dalszego biegu, uznając skargę (w wyżej przyjętym zakresie kognicji) za dopuszczalną oraz mając na uwadze art. 112 k.p.a. (stosowany odpowiednio w sprawach aktualizacyjnych na mocy art. 79 ust. 7 u.g.n.) w zw. z art. 58 § 4 p.p.s.a. W sytuacji bowiem, gdy w danej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy, sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego. Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2020 r. umarzające postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu przysługującego M. S. udziału w użytkowaniu wieczystym nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, położonej w [...] przy ul. [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane na podstawie art. 79 ust. 3 zw. z art. 79 ust. 7 u.g.n. i art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270), dalej jako "ustawa zmieniająca". Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (ust. 1). Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się (ust. 2). Zatem art. 4 ustawy zmieniającej wskazuje dwie przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania w sprawie opłaty rocznej, które muszą być spełnione łącznie: - postępowanie winno być wszczęte po dniu 5 października 2018 r. i niezakończone do daty wejścia w życie ustawy, tj. do 13 lutego 2019 r., - wypowiedzenie dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1 stycznia 2019 r. Zatem z brzmienia art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej wynika jednoznacznie, że Kolegium ma obowiązek umorzyć te postępowania, które zostały wszczęte po 5 października 2018 r. i nie zostały zakończone do 13 lutego 2019 r. (tj. do dnia wejścia w życie ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, która w art. 2 zmieniła ustawę z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów), w sytuacji gdy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia do tych elementów stanu faktycznego organ w ogóle się nie odniósł (nie przywołuje zresztą nawet treści ww. przepisu), a koncentruje się wyłącznie na wykazaniu, że wniosek przeciwko Miastu [...] o uznanie, że wypowiedzenie dotychczasowej opłaty za użytkowanie wieczyste było niezasadne, został złożony przez pełnomocnika M. S., który pomimo stosownego wezwania do złożenia w terminie 7 dni oryginału pełnomocnictwa do jego reprezentowania w tym postępowaniu, takiego pełnomocnictwa nie złożył. To zaś może wskazywać - gdyż nie zostało to wyrażone wprost w treści uzasadnienia - że Kolegium mogło dojść do przekonania, iż postępowanie należało umorzyć nie tyle ze względu na ziszczenie się przesłanek określonych w art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, ale z uwagi na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., upatrywaną w bezskuteczności wniosku inicjującego to postępowanie. Nawet gdyby przyjąć, że takie racje stały za podjętym rozstrzygnięciem, byłoby one prawnie wadliwe. Wskazać bowiem należy, że w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie, że opłata aktualizacyjna jest nieuzasadniona albo uzasadniona jest w innej wysokości został złożony przez pełnomocnika, który mimo stosownego wezwania sformułowanego przez Kolegium nie przedłożył temu organowi dokumentu pełnomocnictwa potwierdzającego jego umocowanie do działania w imieniu strony (jak ma to miejsce w tej sprawie odnośnie pełnomocnictwa od M. S.) - nie czyni zainicjowanego tym wnioskiem postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Powoduje jedynie, że nie może już dojść do ustalenia wymiaru tej opłaty przez Kolegium na etapie postępowania administracyjnego. Zatem Kolegium rozpoznając sprawę z wniosku złożonego przez nienależycie umocowanego pełnomocnika, który - mimo stosownego wezwania - nie złożył pełnomocnictwa musi (o ile nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej) wydać w jego przedmiocie merytoryczne rozstrzygnięcie przewidziane w art. 79 ust. 3 u.g.n., z tym, że negatywne dla strony, a więc o oddaleniu wniosku. Odróżnić bowiem należy bezprzedmiotowość postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.) od niezasadności zgłoszonego w nim żądania (art. 79 ust. 3 u.g.n.), wynikającego także z przyczyn formalnoprawnych. Mając zatem na względzie, że przy rozstrzyganiu sprawy organ nie zbadał przesłanek opisanych w art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej (a przynajmniej nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu orzeczenie) - choć na tę materialnoprawną podstawę się powoływał - a jednocześnie nie mógł umorzyć postępowania z tego tylko powodu, że wniosek M. S. o ustalenie, że wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste było nieuzasadnione został złożony przez jego pełnomocnika – J. S., która mimo stosownego wezwania nie złożyła wymaganego pełnomocnictwa - to podjęte rozstrzygnięcie Kolegium ocenić należy jak wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji powyższego Kolegium dopuściło się także naruszenia art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, poprzez zastosowanie tego przepisu w warunkach niewykazania zaistnienia stanu faktycznego objętego hipotezą normy prawnej w nim zawartej. Z tych przyczyn zaskarżone orzeczenie podlega uchyleniu. Rozpatrując ponownie sprawę, Kolegium przede wszystkim ustali czy doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej pozostałym współużytkownikom wieczystym przedmiotowej nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. i w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń wyda orzeczenie formalne w oparciu o art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, bądź merytoryczne w oparciu o art. 79 ust. 3 u.g.n. Weźmie również pod uwagę fakt śmierci M. S. w dniu [...] stycznia 2023 r. - co wynika z dołączonej do akt sądowych poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia. Przy czym z aktu tego wynika, że spadek po M. S. nabyła w całości córka J. S. Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).