I SA/Wa 541/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lenart, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2021 r. nr KOX/5518/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako "Kolegium/organ") orzeczeniem z 12 kwietnia 2021 r., nr KOX/5518/Po/19, działając na podstawie art. 78 ust. 2 w zw. z art. 73 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, ze zm., dalej również jako "u.g.n."), po rozpoznaniu wniosku [...] z siedzibą w [...] o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], położonej w [...] przy ul. [...], związanego z lokalem garażowym, jest nieuzasadniona, w oparciu o art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270) – umorzyło postępowanie w sprawie. Orzeczenie Kolegium zapadło przy następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent [...] pismem z [...] listopada 2018 r. wypowiedział [...] z siedzibą w [...] wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w opisanej powyżej nieruchomości, proponując wnoszenie opłaty w nowej wysokości od dnia 1 stycznia 2019 r. Wobec powyższego, pismem z 9 stycznia 2019 r., [...] z siedzibą w [...] złożyła do Kolegium wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadnione. Powyższy wniosek użytkownika wieczystego wpłynął do Kolegium 25 listopada 2019 r. wraz ze stanowiskiem Prezydent [...] o jego oddalenie. Orzeczeniem z 12 kwietnia 2021 r., nr KOX/5518/Po/19, Kolegium umorzyło postępowanie zainicjowane w tej sprawie. W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się postępowania w sprawach ustalenia lub aktualizacji stawek procentowych opłat, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 2, jeżeli dotyczą nieruchomości, o których mowa w art. 72 ust. 3 pkt 3b ustawy zmienianej w art. 1. Przyjmując, że niniejsze postępowanie zostało wszczęte wypowiedzeniem Prezydenta z [...] listopada 2018 r., Kolegium uznało, że w sprawie zachodziły warunki ustalone powyższym przepisem, co uprawniało do umorzenia postępowania aktualizacyjnego. W pouczeniu orzeczenia Kolegium zawarło informację, że zgodnie z art. 80 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami od orzeczenia Kolegium strona niezadowolona z orzeczenia może wnieść od niego sprzeciw w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia. Wniesienie sprzeciwu do Kolegium jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Pismem z 7 lutego 2023 r. skargę na ww. orzeczenie Kolegium wniosło Miasto [...] (dalej jako "Skarżąca"), zwracając się jednocześnie o przywrócenie terminu do złożenia skargi w niniejszej sprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło naruszenie: 1) przepisu art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, poprzez zastosowanie do stanu faktycznego sprawy; 2) przepisu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że wypowiedziano i skutecznie doręczono wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przy ul. [...] , tym samym art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej nie znajduje w tej sprawie zastosowania. Na dowód powyższego Skarżąca załączyła do skargi kopie pism Urzędu [...] z dowodami odbioru do wszystkich współużytkowników wieczystych nieruchomości. Mając na uwadzę powyższe zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia. W skardze zawarto również wniosek o zasądzenie od Kolegium na rzecz Skarżącej kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W pismach z 27 lipca oraz 23 sierpnia 2023 r. [...] z siedzibą w [...] (dalej jako "Uczestnik") przedstawiła stanowisko w sprawie, wnosząc o odrzucenie skargi, ewentulanie o jej oddalenie. Uczestnik wniósł także o doręczenie postanowienia o przywrócenie terminu do wniesienia skargi oraz o odroczenie terminu rozprawy wyznaczonego na 24 sierpnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: w myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. W pierwszej kolejności Sąd uznał, że wniesiona skarga jest dopuszczalna (vide postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane na kanwie analogicznych spraw o umorzenie postępowania aktualizacyjnego z: 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 164/22; 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 571/22, 12 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1626/21, oraz 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1310/22, wszystkie postanowienia dostępne na portalu CBOIS, www.cbois.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny wyraził bowiem pogląd, który podziela również skład orzekający Sądu w niniejszej sprawie (stojąc na stanowisku, że zachowuje on swoją aktulaność także w niniejszej sprawie), że wydane w niniejszej sprawie orzeczenie, jako wydane na podstawie art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270), a nie na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., nie rozstrzyga sprawy co do istoty i niezależnie od zastosowanej przez Kolegium terminologii, jest procesowo decyzją o umorzeniu (art. 105 § 1 k.p.a.). Decyzja ta wydana z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a. i na administracyjnym etapie postępowania, jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i służy na nią skarga do sądu administracyjnego. Sąd wyjaśnia następnie, że pozostawił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi w niniejszej sprawie bez nadawania mu dalszego biegu, uznając skargę (w wyżej przyjętym zakresie kognicji) za dopuszczalną oraz mając na uwadze art. 112 k.p.a. (stosowany odpowiednio w sprawach aktualizacyjnych na mocy art. 79 ust. 7 u.g.n.) w zw. z art. 58 § 4 p.p.s.a. W sytuacji bowiem, gdy w danej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy, sąd administracyjny nie może odrzucić skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego. Stwierdzić należy przy tym, że organ naruszył art. 107 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez wadliwe pouczenie o środku zaskarżenia (sprzeciw do sądu powszechnego), w sytuacji w której od decyzji (w tym przypadku orzeczenia) o umorzeniu postępowania jako rozstrzygnięciu o charakterze wyłącznie formalnym, nie przysługiwał tego rodzaju środek zaskarżenia. Błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może jednak szkodzić stronie (art. 112 k.p.a.). Zauważyć należy zatem, że Skarżąca zastosowała się do zawartego w zaskarżonym orzeczeniu Kolegium błędnego pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia w postaci sprzeciwu do sądu powszechnego (wniosła go w terminie wskazanym w pouczeniu), który został następnie prawomocnie odrzucony przez ten sąd (vide: prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] sierpnia 2022 r., sygn. akt [...], utrzymane następnie w mocy przez Sąd Okręgowy w [...] postanowieniem z [...] listopada 2022 r., sygn. akt [...]. Skoro tak, sąd administracyjny przyjął do rozpoznania wniesioną skargę uwzględniając – w zakresie terminu do jej wniesienia – że została ona złożona [...] lutego 2023 r., a więc niezwłocznie po doręczeniu Skarżącej postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z [...] listopada 2022 r., sygn. [...], co miało miejsce [...] lutego 2023 r. Uwzględniając powyższe Sąd za niezasadny uznał wniosek Uczestnika o odroczenie terminu rozprawy wyznacznej na dzień 24 sierpnia 2023 r. Zgodnie z art. 109 p.p.s.a., rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecność. Rozprawa ulega odroczeniu również wtedy, jeżeli sąd postanowi zawiadomić o toczącym się postępowaniu sądowym osoby, które dotychczas nie brały udziału w sprawie w charakterze stron (art. 110 p.p.s.a). W reliach niniejszej sprawy żadana z powyższych przesłanek obligujących sąd do odroczenia rozprawy nie zachodzi. Z drugiej strony odroczenie terminu rozpoznania niniejszej sprawy będzie nie do pogodzenia z wyrażonym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP nakazem rozpatrywania spraw bez zbędnej zwłoki oraz sformułowaną w art. 7 p.p.s.a. zasadą szybkości postępowania, zgodnie z którą sprawy powinny być rozstrzygane na pierwszym posiedzeniu. Mając zaś na uwadze okoliczność, że sąd powszechny uznał się w tej sprawie za niewłaściwy, Sąd uznał wniosek Uczestnika za zmierzający w istocie wyłącznie do dalszego przedłużania postępowania sądowego. Z powyższych względów Sąd nie uwzględnił wniosku o odroczenie rozprawy. Przechodząc do kontroli zaskarżonego orzeczenia Kolegium Sąd uznał, że skarga jest zasadna, choć nie z przyczyn bezpośrednio w niej wskazanych. Faktem jednak jest, że zaskarżone orzeczenie narusza obowiązujące przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Kluczową kwestią dla oceny legalności orzeczenia Kolegium o umorzeniu postępowania jest zauważenie, że podstawą prawną orzeczenia Kolegium nie był, jak błędnie podnieśli Skarżącą oraz Uczestnik, przepis art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na celem mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270, dalej jako "ustawa z 31 stycznia 2019 r.") – tylko przepis art. 3 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. co jasno wynika zarówno z sentencji zaskarżonego orzeczenia Kolegium, jak i jego uzasadnienia. Zgodnie zaś z przepisem art. 3 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r., z dniem wejścia w życie powyższej ustawy, tj. z dniem 13 lutego 2019 r., umarza się postępowania w sprawach ustalenia lub aktualizacji stawek procentowych opłat, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 2, tj. postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia (tj. przed dniem 1 stycznia 2019 r.), jeżeli dotyczą nieruchomości, o których mowa w art. 72 ust. 3 pkt 3b ustawy zmienianej w art. 1, tj. nieruchomości gruntowych, na których położone są garaże lub stanowiska postojowe niewykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej albo nieruchomości przeznaczone na te cele. Co równie istotne, powyższe przesłanki warunkujące możliwość umorzenia takiego postępowania muszą być spełnione łącznie. Zważyć następnie wypada, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Wyjaśnić należy przy tym, że właściwy organ, czyli w świetle art. 11 ust. 1 u.g.n. - organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego w przypadku gruntów komunalnych, która jest właścicielem nieruchomości (w tym przypadku Prezydent [...]), zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości (art. 78 ust. 1 u.g.n.). Użytkownik wieczysty może wtedy, w terminie 30 dni od dnia otrzymania takiego wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.). Postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej przebiega natomiast w dwóch fazach, z których pierwsza prowadzona jest przed samorządowym kolegium odwoławczym, zaś druga, jeśli do niej dojdzie, toczy się przed sądem powszechnym w drodze procesu cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2015 r., sygn kt I OSK 2894/13, LEX nr 1796891). Ma ono więc hybrydowy charakter – przed ewentualnym sporem cywilnym prowadzonym przed sądem powszechnym, prawidłowość wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty za użytkowanie wieczyste jest poddawane kontroli administracyjnej. Kontrola administracyjna przedmiotowego wypowiedzenia nie zmienia przy tym charakteru tego oświadczenia i nie czyni go aktem administracyjnym (por. wyrok WSA w Łodzi z 6 listopada 2019 r., sygn akt II SA/Łd 537/19, LEX nr 2745317). Wypowiedzenie wraz z ofertą wysokości nowej opłaty jest jednostronną czynnością prawną zawierającą oświadczenia woli (art. 60 Kodeksu cywilnego) składane przez stronę umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Wypowiedzenie takie nie jest z pewnością indywidualnym aktem administracyjnym, w szczególności decyzją administracyjną. W konsekwencji powyższego uznać należy, że postępowanie dotyczące aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste zostaje formalnie wszczęte z dniem złożenia do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego, za pośrednictwem organu właściwego, wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. i art. 79 ust. 7 u.g.n.). W realiach niniejszej sprawy, relewantną czynnością w tym zakresie było zatem wniesienie w dniu 10 stycznia 2019 r., za pośrednictwem Prezydenta [...], do Kolegium wniosku Uczestnika o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], położonej w [...] przy ul. [...], związanego z lokalem niemieszkalny, stanowiący wielostanowiskowy garaż, jest nieuzasadniona. Niewątpliwie świadczy to o tym, że postępowanie aktualizacyjne zostało zainicjowane po 1 stycznia 2019 r., czyli nie tak jak wymaga tego przepis art. 3 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. Postępowania, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, to, jak wynika z tego przepisu (w powiązaniu z art. 1 ust. 1 tej ustawy), postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia, a więc przed dniem 1 stycznia 2019 r. Postępowanie to niewątpliwie nie kwalifikowało się więc jako postępowanie wszczęte przed dniem przekształcenia, tj. przed dniem 1 stycznia 2019 r. Co za tym idzie postępowanie to nie było na dzień przekształcenia w toku (jeszcze niezakończone). Stan faktyczny niniejszej sprawy nie wskazuje zatem, aby wszystkie przesłanki z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. zostały w tej sprawie wypełnione. Nie można bowiem przyjąć, że spełnienie tylko niektórych z nich jest wystarczające do umorzenia postępowania aktualizacyjnego. Bez znaczenia jest w takiej sytuacji podnoszona przez Uczestnika okoliczność skuteczności doręczenia wypowiedzeń przez Prezydenta [...], ponieważ nie stanowi to przesłanki zastosowania art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. Tym samym Sąd uznał, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem wskazanych powyżej art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a przez to naruszył również przepisy prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ błędne ustalenie momentu wszczęcia postępowania aktualizacyjnego przez Kolegium sprawia, że wydane orzeczenie o umorzeniu postępowania jawi się na obecnym etapie sprawy jako przedwczesne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium, mając na względzie dokonaną przez Sąd wykładnię prawa, dokona starannych ustaleń faktycznych we wskazanym zakresie i w zależności od ich wyniku wyda właściwe rozstrzygnięcie, którego Sąd w chwili obecnej w żaden sposób nie przesądza. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.