II GSK 1275/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Kręcisz sędzia NSA Dariusz Zalewski sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 grudnia 2024 r. sygn. akt III SA/Lu 646/24 w sprawie ze skargi K. K. na postanowienie Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia 30 lipca 2024 r. nr 9012.6.118.2024 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych oddala skargę kasacyjną.

I. Postanowieniem z 11 czerwca 2024 r. znak NS-PEp.907.2.1.38.2021 Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Chełmie, na podstawie art. 34 § 1, 2 w zw. z art. 18 i art. 33 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm. - dalej jako u.p.e.a.), art. 37 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 416), oddalił zarzuty K. K. (dalej jako strona skarżąca, rodzic) z 20 maja 2024 r. dotyczące prowadzonego postępowania egzekucyjnego w związku z niepoddaniem dziecka J. K. obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko: gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, błonicy, tężcowi, krztuścowi, ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (poliomyelitis), inwazyjnym zakażeniom Haemophilus influenzae typu b, inwazyjnym zakażeniom Streptococcus pneumoniae, odrze, nagminnemu zapaleniu przyusznic (śwince) i różyczce. II. Po rozpatrzeniu zażalenia strony, Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, postanowieniem z 30 lipca 2024 r. nr 9012.6.113.2024, na podstawie art. 17 § 1, art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 140, art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PPIS w Chełmie. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że w zarzutach w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego strona podniosła: 1. określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa, 2. brak wymagalności obowiązku, 3. naruszenie przez organ egzekucyjny art. 29 § 2 u.p.e.a. poprzez przystąpienie do egzekucji podczas, gdy tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 ww. ustawy. Odnośnie do zarzut nr 3 organ wskazał przede wszystkim, że nie mieści się on w katalogu zarzutów wskazanym w art. 33 § 2 u.p.e.a. Niemniej jednak LPWIS podzielił argumentację wierzyciela w tym zakresie. Tytuł wykonawczy zawiera elementy wskazane w art. 27 § 1 u.p.e.a. W odniesieniu do zarzutów nr punktu 1 i 2 organ przybliżył obowiązujące w Polsce regulacje prawne związane z wykonywaniem szczepień obowiązkowych. Wskazał, że nie zaszczepiono dziecka strony, przy czym o braku realizacji tego obowiązku poinformował lekarz POZ przesyłając "Formularz zgłoszenia osoby uchylającej się od obowiązkowych szczepień ochronnych" z 18 października 2021 r. W tej dacie lekarz stwierdził, że szczepienia ochronne były u dziecka wymagalne z uwagi na upływ terminu do ich wykonania, a jednocześnie brak było przeciwwskazań zdrowotnych do poddania dziecka tym szczepieniom. Ponadto w sprawie wierzyciel otrzymał informację z innego podmiotu leczniczego, sprawującego opiekę nad dzieckiem strony (pismo z 10 lutego 2024 r.), w której lekarz wskazał, że prawni opiekunowie uchylają się od wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych, a u dziecka brak jest przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych. Z akt sprawy nie wynika również, wbrew twierdzeniom strony, jakoby dziecko zostało skierowane do poradni specjalistycznej z powodu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych. Nie świadczą o tym skierowanie do poradni alergologicznej z 22 sierpnia 2023 r. oraz wydruki historii wizyt lekarskich z 30 sierpnia oraz 3 listopada 2023 r. Zdaniem organu obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym dotyczy całej procedury, tj. badania kwalifikacyjnego oraz samego szczepienia ochronnego. Strona błędnie wywodzi uzależnienie wymagalności obowiązku od przeprowadzenia lekarskiego badania kwalifikacyjnego i wydania zaświadczenia o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym. Wymagalność obowiązku wynika wprost z przepisów prawa. III. Wyrokiem z 17 grudnia 2025 r. sygn. akt III SA/Lu 646/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę strony na ww. postanowienie Lubelskiego PWIS, podzielając argumentację organu i nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi. IV. W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej, strona skarżąca zakwestionowała go w całości i zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit b) w zw. z art. 17 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez błędne jego zastosowanie skutkujące uznaniem, że obowiązek jest wymagalny, podczas gdy dla małoletniej nie ustalono indywidualnego kalendarza szczepień, nie zostały wykluczone przeciwwskazania do szczepień ochronnych i nie zostało wystawione zaświadczenie, o którym mowa w art. 17 ust. 4 uzzch, 2. naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy rozstrzygnięcia organów obu instancji obarczone są rażącymi naruszeniami, tj.: a) art. 33 § 2 w zw. z art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. poprzez rozpoznanie zarzutów, które zgodnie z ww. przepisem zarzutami nie są, oparcie rozstrzygnięcia na założeniach przyjętych przez organ I i II instancji, brak wezwania skarżącej do poprawnego wskazania zarzutów, b) art. 33 § 2 pkt 6 a i c u.p.e.a. z uwagi na brak wymagalności obowiązku, wynikające ze skierowania małoletniej do poradni specjalistycznej, skutkujące odroczeniem obowiązku oraz z niewystawienia zaświadczenia o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym, na podstawie którego byłoby możliwe ustalenie czy i do jakich szczepień małoletnia została zakwalifikowana; c) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności wskutek nierozpoznanie przez organ II instancji zarzutów skarżącej, ograniczenie do częściowego przytoczenia ich treści w uzasadnieniu postanowienia, Strona skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uwzględnienie skargi. V. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: VI. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa. W niniejszej sprawie nie występują wady nieważności. VII. Przystępując do oceny meritum sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności za bezzasadny uznał zarzut nr 2 lit. a-c skargi kasacyjnej, podnoszący naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy rozstrzygnięcia organów obu instancji obarczone są "rażącymi naruszeniami" art. 33 § 2 w zw. z art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a., art. 33 § 2 pkt 6 lit. a) i c) u.p.e.a. i art. 15 k.p.a. Wskazując na uchybienie art. 33 § 2 w zw. z art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a., strona podkreśla, że rozpoznano zarzut, który zgodnie z ww. przepisem prawa zarzutem nie był, przy czym nie wezwano jej do poprawnego wskazania zarzutów oraz oparto rozstrzygnięcie WSA na założeniach przyjętych przez organ I i II instancji. W kontekście powyższego przypomnieć należy, co strona skarżąca pomija, że LPWIS prawidłowo określił problemowy zakresu sformułowanych przez nią zarzutów, jako: 1. określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa, 2. brak wymagalności obowiązku, 3. naruszenie przez organ egzekucyjny art. 29 § 2 u.p.e.a. poprzez przystąpienie do egzekucji podczas, gdy tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 ww. ustawy. Odnośnie do podniesionego i rozpoznanego przez PPIS zarzutu nr 3, organ odwoławczy wyraźnie i jednoznacznie wskazał, odmiennie niż uczynił to PPIS, że tak sformułowany zarzut nie mieści się w katalogu zarzutów jakie można sformułować na podstawie art. 33 § 2 u.p.e.a. Strona skarżąca nie tylko, że tego stanowiska organu, zaakceptowanego przez WSA, w żaden merytoryczny sposób nie zwalcza w skardze kasacyjnej, ale zdaje się go nawet w ogóle nie dostrzegać. To zaś, że stwierdzając, że zarzut nr 3 nie jest zarzutem opartym o podstawę prawną wynikającą z art. 33 § 2 u.p.e.a., a jednocześnie podzielając argumentację wierzyciela w zakresie kompletności tytuł wykonawczego (w kontekście elementów wskazanych w art. 27 § 1 u.p.e.a.), nie może prowadzić do uznania, że doszło do naruszenia prawa, które miałoby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo bowiem organ odwoławczy rozpoznał dwa zarzuty strony podlegające ocenie w niniejszej sprawie. To, na co należy w kontekście powyższego wskazać, to okoliczność, że wierzyciel, rozpoznając zarzuty strony, może wydać dwa rodzaje rozstrzygnięć, mianowicie merytoryczne - o ich oddaleniu bądź uwzględnieniu (art. 34 § 2 pkt 2 u.p.e.a.) albo formalne - o niedopuszczalności zarzutu [art. 34 § 2 pkt 3 lit. a) i b) u.p.e.a.]. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że nie zachodziły przesłanki niedopuszczalności zarzutu w rozumieniu art. 34 § 2 pkt 3 lit. a) i b) u.p.e.a., co wymagałoby stosownego, formalnego, rozstrzygnięcia organu. Zarzuty, jakie w postępowaniu egzekucyjnym zostały sformułowane przez stronę, jakkolwiek jeden z nich nie mieścił się w granicach przewidzianych w art. 33 § 2 pkt 1-6 u.p.e.a. (kwestia poprawności i kompletności wystawionego tytułu egzekucyjnego), pozwalały jednak na ocenę istoty i zakresu żądania strony. Ich treść przesądziła o możliwości merytorycznego rozpoznania. Jakkolwiek bowiem strona w zarzutach ogólnie precyzuje ich podstawę, wskazując na art. 33 § 2 u.p.e.a., zaś tylko w zarzucie nr 2 wskazuje wyraźnie, że chodzi o art. 33 § 2 pkt 6 lit. a) u.p.e.a., to jednak nie można mówić o brakach formalnych zarzutów, które powinny były zostać usunięte. Nie zachodzi w tym przypadku brak wskazania podstawy zarzutów, który mógłby implikować stosowne wezwanie do jego usunięcia. Organ, w ramach przypisanych mu kompetencji, w zakresie oceny stanowiska strony, prawidłowo określił bowiem jej żądanie. Nie zmienia tego silnie obecnie akcentowana przez stronę omyłka PPIS, wychwycona przez Lubelskiego PWIS. Ponadto należy w tym miejscu zwrócić uwagę na pewną ogólną prawidłowość. W sprawach takich jak niniejsza, w istocie wielokrotnie dochodzi do obstrukcyjnego działania samych stron, unikających obowiązku szczepień, co jest - z perspektywy orzeczniczej sądów administracyjnych - aż nadto oczywiste i dobrze znane. Powoływanie się zatem na niejasności własnych zarzutów i potrzebę wezwania strony do ich sprecyzowania (co podnoszone jest przed sądem, a nie organem), nie jest w realiach faktycznych niniejszej sprawy uzasadnione. Również akceptacja przez WSA stanowiska organów nie jest na tle niniejszej sprawy uchybieniem, które miałoby jakikolwiek wpływ na jej wynik, gdyż stanowisko to jest trafne. Co więcej, nie zachodzi sytuacja, w której WSA nie ocenił merytorycznie skargi i sygnalizowanych w niej uchybień. Niezasadne jest także podnoszone przez stronę naruszenie art. 33 § 2 pkt 6 lit. a) i c) u.p.e.a., tj. brak wymagalności obowiązku, wynikający ze skierowania małoletniej do poradni specjalistycznej, co skutkuje automatycznym odroczeniem obowiązku oraz niewystawienie zaświadczenia o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym, na podstawie którego byłoby możliwe ustalenie czy i do jakich szczepień małoletnia została zakwalifikowana. Bezzasadne są twierdzenia strony, że stwierdzony tytułem wykonawczym obowiązek poddania jej małoletniego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym był w momencie jego skierowania do egzekucji administracyjnej obowiązkiem niewymagalny ze względu na "brak zaświadczenia" o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym, potwierdzającym kwalifikację do tego rodzaju obowiązkowych szczepień ochronnych, czy - jak uważa strona - również z uwagi na odroczenie obowiązku szczepień przez lekarza. Pomijając w tym miejscu oświadczenie lekarza prowadzącego dziecko strony skarżącej, o braku przeciwwskazań do szczepień i uchylaniu się strony od ich wykonania, należy zauważyć, że wskazywane badanie kwalifikacyjne przeprowadza uprawniony do szczepień lekarz, zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. To więc rodzic wraz z małoletnim dzieckiem zgłasza się na to badanie i w razie uzyskania pozytywnego wyniku (kwalifikacji), szczepienie ochronne powinno zostać wykonane przed upływem 24 godzin od momentu badania, określonego datą dzienną i godziną (por. art. 17 ust. 3 ustawy). Z akt sprawy, jak i z ustalonego stanu faktycznego wynika, że mający przymiot wymagalności, z uwagi na osiągnięty przez dziecko wiek, czego strona nie chce zaakceptować, ustawowy obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, nie został przez stronę skarżącą wykonany w wymaganym terminie. Pomimo takiego obowiązku, strona nie stawiła się, i jak wynika z zebranych materiałów dowodowych, nadal nie stawia się, w celu wykonania całej procedury szczepienia, łącznie z poprzedzającym je każdorazowo badaniem kwalifikacyjnym i uzyskaniem zaświadczenia o braku przeciwskazań bądź być może o ich istnieniu. Nie zmienia tej oceny skierowanie dziecka do poradni specjalistycznej (alergologicznej). Pomimo bowiem znacznego upływu czasu od wystawienia tego skierowania, strona nie przedłożyła żadnego zaświadczenia, bądź innego dokumentu w rozumieniu § 11 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (t.j Dz.U. z 2025 r. poz. 782), które mogłoby stanowić o odroczeniu względem dziecka obowiązku szczepień, prezentując jedynie własną, gołosłowną argumentację w tym zakresie. Podsumowując ten wątek rozważań, obowiązek szczepień jest wymagalny i nie został, w świetle zebranego materiału dowodowego, odroczony. Strona skarżąca unika stawienia się na szczepienie i przeprowadzenia całej wymaganej prawem procedury. Niezasadny jest także zarzut nr 2 lit. c) skargi kasacyjnej. Wywody strony zawarte w końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wyjaśniają w żaden sposób, dlaczego w sprawie doszło do naruszenia wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności wskutek nierozpoznania przez organ II instancji zarzutów strony i ograniczenie się do częściowego przytoczenia ich treści w uzasadnieniu postanowienia. Strona w żaden sposób nie uzasadniła na czym sformułowane przez nią uchybienie miałoby w istocie polegać, w szczególności zaś, pomimo zarzucenia naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, nie wskazała, które zarzuty egzekucyjne nie zostały przez organ drugiej instancji rozpatrzone. Tym bardziej, że jak wspomniano wyżej, Lubelski PWIS wyraźnie wskazał, odmiennie niż PPIS, że przedstawiony problemowo zarzut, dotyczący zupełności tytuł wykonawczego w rozumieniu art. 27 § 1 u.p.e.a., nie mieści się w podstawie z art. 33 § 2 u.p.e.a. Niezasadny jest także zarzut nr 1 skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 17 ust. 2, 4 i 5 ustawy poprzez błędne jego zastosowanie skutkujące uznaniem, że obowiązek jest wymagalny, podczas gdy dla małoletniej nie ustalono indywidualnego kalendarza szczepień, nie zostały wykluczone przeciwwskazania do szczepień ochronnych i nie zostało wystawione zaświadczenie, o którym mowa w art. 17 ust. 4 ustawy. O braku wymagalności obowiązku szczepień nie może świadczyć omówiona już kwestia "niewykluczenia przeciwwskazań do szczepień i niewydania zaświadczenia z art. 17 ust. 4 ustawy". Pomimo takiego obowiązku i upływu wielu miesięcy, strona nie dokonuje zaszczepienia małoletniego dziecka, unikając realizacji obowiązku, a więc także przeprowadzenia badania kwalifikacyjnego, które właśnie mogłoby wykluczyć przeciwwskazania lub je potwierdzić. Z akt sprawy wynika również, że wbrew temu co twierdzi strona, jej dziecko nie korzysta z odroczenia obowiązku szczepień ochronnych. Brak jest w szczególności zgodnego z wzorcem określonym w rozporządzeniu zaświadczeniem lekarza o przeciwwskazaniach do szczepień i ich długotrwałym odroczeniem, czy też innego dowodu, który by dawał podstawę do takiego wykluczenia. Odnośnie zaś do podnoszonego przez stronę zarzutu braku ustalenia indywidualnego kalendarza szczepień należy wskazać, że jest to w istocie program szczepień ochronnych ustalany przez lekarza indywidualnie dla podlegającego uodpornieniu dziecka, w sytuacji, w której m.in. doszło do naruszenia realizacji obowiązującego kalendarza szczepień, określonego w Programie Szczepień Ochronnych, np. z powodu braku realizacji tych szczepień z uwagi na odmowę ich przeprowadzenia przez rodziców dziecka (taka sytuacja ma właśnie miejsce w niniejszej sprawie). Jest więc nader oczywiste, że ewentualne ustalenie indywidualnego kalendarza szczepień dziecka strony, o ile będzie to konieczne, będzie mógł dokonać lekarz przeprowadzający całą procedurę uodpornienia dziecka, po jego zbadaniu i wykluczeniu przeciwskazań. Jest to jednak możliwe wówczas, gdy strona stawi się na stosowne badanie i podda dziecko całej procedurze, bez jej przerywania. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako oczywiście bezzasadną.