II GSK 172/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 800/21 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 13 lipca 2021 r. nr BP.501.979.2021.1278.OL14.54665 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. L. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z 3 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 800/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako: "p.p.s.a", oddalił skargę A. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 13 lipca 2021 r. (nr BP.501.979.2021.1278.OL14.54665), w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 21 maja 2019 r. zatrzymano do kontroli samochód ciężarowy marki Mercedes o nr. rej. [...] wraz z przyczepą marki Renders o nr rej. [...], kierowany przez K. P., który okazał do kontroli wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy wydanej przez Starostę Płońskiego przedsiębiorcy A. L. z siedzibą w R. W wyniku kontroli stwierdzono, że przyczepa nie posiada ważnych badań technicznych potwierdzających zdatność do ruchu (termin badania technicznego upłynął 3 sierpnia 2018 r.), a ponadto termin badania okresowego tachografu zainstalowanego w kontrolowanym pojeździe upłynął 2 grudnia 2018 r. Powyższe ustalenia odnotowano w protokole kontroli z 21 maja 2019 r., w którym jako podmiot wykonujący przewóz wpisano: A. s.c. z siedzibą [...] Ż. W związku z ustaleniami kontroli, w dniu 31 maja 2019 r. Warmińsko-Mazurski Inspektor Transportu Drogowego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia na A. L. kary pieniężnej za naruszenia przepisów ustawy o ruchu drogowym i następnie decyzją z 9 września 2019 r. (nr WITD.DI.0152.XIV0477/37/19), nałożył na A. L. karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego oraz pojazdem niewyposażanym w wymagany tachograf (Lp. 9.1 oraz Lp. 6.1.5 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2140), dalej jako: "u.t.d.". GITD po rozpoznaniu odwołania skarżącego od tej decyzji, decyzją z 20 listopada 2019 r. (nr BP.501.1931.2019.1834.OL14.10116), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 100/20, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, jako wydaną z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz.256), dalej jako: "k.p.a.". Sąd podał, że wprawdzie z okazanej do kontroli licencji i wydruku z CEPiK wynika, że zezwolenie na wykonywanie transportu posiadał skarżący, do którego należały też kontrolowane pojazdy, niemniej w sprawie nie ma dowodów, które wskazywałyby jednoznacznie, że to A. L. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "M." w R. był podmiotem wykonującym przewóz drogowy rzeczy. GITD, rozpoznając sprawę ponownie, decyzją z 10 grudnia 2020 r. uchylił decyzję organu I instancji z 9 września 2019 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W tych okolicznościach faktycznych Warmińsko-Mazurski Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 10 maja 2021 r. (nr SP.8140.1.107.2019), wydaną na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.800 zł za naruszenia przepisów u.t.d., o których mowa w Lp. 6.1.5 i Lp.9.1, a nadto za naruszenie Lp. 1.5 załącznika nr 3 do tej ustawy, odnoszącego się do obowiązku zgłoszenia w formie pisemnej organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 u.t.d. w wymaganym terminie. GITD decyzją z 13 lipca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że "z całą pewnością" skarżący był wykonawcą przewozu w dniu 21 maja 2019 r., a w związku z tym wskazanie w protokole kontroli innego przedsiębiorcy stanowi oczywistą omyłkę. Organ odwoławczy podkreślił, że zatrzymany do kontroli kierowca okazał wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy udzielonej skarżącemu, a A. L. w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego kierowca posługiwał się tym dokumentem, skoro jego zdaniem ktoś inny był wykonawcą przewozu. GITD dodał, że w toku ponownego postępowania administracyjnego, Warmińsko-Mazurski Inspektor Transportu Drogowego wezwał kierowcę (K. P.) do złożenia wyjaśnień w sprawie kontroli. W odpowiedzi K. P. potwierdził, że kontrolowany przewóz wykonywany był w imieniu i na rzecz skarżącego A. L., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "M.", wskazując jednak datę kontroli jako 21 maja 2020 r. Jednakże w kolejnym piśmie, nadesłanym w odpowiedzi na pismo organu I instancji z 13 kwietnia 2021 r., kierowca podał, że kontrola była przeprowadzona w dniu 21 maja 2019 r. i wyjaśnił, że w maju 2020 r. był niezdolny do pracy. GITD stwierdził, że w świetle powyższych, jednoznacznych wyjaśnień K. P., nie było podstaw do przesłuchania inspektora dokonującego kontroli drogowej, czy przewoźnika błędnie wskazanego w protokole kontroli. Organ odwoławczy zgodził się również z Warmińsko-Mazurskim Inspektorem Transportu Drogowego, co do tego, że A. L. nie zgłosił w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił licencji na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 u.t.d., a w konsekwencji dopuścił się naruszenia określonego w Lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. GITD podał, że jak wynika z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, przedsiębiorca od co najmniej 28 grudnia 2012 r. prowadzi działalność gospodarczą w O. Z wyjaśnień uzyskanych ze Starostwa Powiatowego w Płońsku oraz Starostwa Powiatowego w Olsztynie wynika natomiast, że przedsiębiorca nie zgłosił organowi licencyjnemu tej zmiany danych Organ odwoławczy odnosząc się do argumentacji strony co do braku konieczności zgłaszania zmian w posiadanej licencji na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego podał, że stosownie do art. 7a ust. 2 u.t.d., do wniosku o wydanie licencji na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego należy załączyć m. in. informację o wpisie do CEIDG albo numer w KRS, jeżeli są wymagane (pkt 3). Powyższy wpis do CEIDG ma potwierdzić, że wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą, a także potwierdzić dane zawarte we wniosku, w tym adres siedziby przedsiębiorstwa - miejsca wykonywania działalności. Strona dokonując zmian w CEIDG powinna również zgłosić miejsce wykonywania działalności organowi wydającemu licencje. GITD dodał, ze powoływanie się przez stronę na to, że rozlicza podatek dochodowy w Urzędzie Skarbowym w Płońsku, a także na numery rejestracyjne pojazdów, nie jest wystarczające do przyjęcia, że miejscem prowadzenia przez niego działalności jest w dalszym ciągu R. Odnośnie do możliwości zastosowania przepisów egzoneracyjnych, w ocenie organu odwoławczego nie zaszły okoliczności stanowiące przesłanki do ich zastosowania. Strona nie udowodniła, że dopełniła ciążącego na niej obowiązku i podjęła wszelkie możliwe środki w celu zapobiegania powstawaniu naruszeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 3 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 800/21 oddalił skargę A. L. na decyzję GITD z 13 lipca 2021 r. Sąd I instancji stwierdził, że organy administracji w toku ponownego postępowania, prowadzonego po wyroku WSA w Warszawie z 9 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 100/20, zgodnie z wytycznymi zawartymi w tym wyroku, poczyniły dostateczne ustalenia co do podmiotu wykonującego przewóz drogowy. W ocenie WSA w Olsztynie, wyjaśnienia kierowcy pojazdu udzielone w pismach z 10 lutego i z 28 maja 2021 r. wskazujące, że w dniu 21 maja 2019 r, wykonywał przewóz pojazdami należącymi do skarżącego i na jego zlecenie, są spójne i logiczne oraz znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. A. L., poza samym kwestionowaniem wykonywania przez niego przewozu, nie wskazał na żadne okoliczności, które uprawdopodabniałyby sytuację, w której kierowca pojazdu należącego do skarżącego, zatrudniony w firmie skarżącego i posługujący się licencją wydaną na rzecz skarżącego, wykonywałby przewóz w imieniu i na rzecz innego podmiotu. Sąd I instancji podał, że choć postępowanie dowodowe w postępowaniu administracyjnym prowadzone jest przez organ z urzędu i jest on zobligowany do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, to jednak nie oznacza to uwolnienia strony od aktywności w tym postępowaniu i zdjęcia z niej ciężaru dowodu okoliczności, które uważa za istotne w sprawie, a które mają wykazać zasadność jego żądania. WSA w Olsztynie podzielił również stanowisko organów w kwestii wymierzenia skarżącemu kary za naruszenie, o którym mowa w Lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. Sąd I instancji podał, że Starosta Powiatowy w Płońsku w pismach z 27 stycznia i 26 lutego 2021 r., nadesłanych do organu I instancji w odpowiedzi na pytanie organu, czy A. L., posiadający licencję na wykonywanie krajowego przewozu transportu drogowego rzeczy wskazał organowi licencyjnemu adres, o którym mowa w art. 5 lit a rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 tj. siedzibę położoną w państwie członkowskim wraz z lokalami, w których prowadzi działalność gospodarczą, wyjaśnił, że przedsiębiorca nie wskazał organowi wydającemu licencję informacji o prowadzeniu głównej działalności gospodarczej pod innym adresem, niż widniejący w udzielonej licencji. Sąd I instancji dodał, że profesjonalny pełnomocnik skarżącego, ustosunkowując się doi powyższych wyjaśnień Starosty Płońskiego stwierdził jedynie że nie nastąpiły żadne zmiany wymagające zawiadomienia organu wydającego licencję, a ponadto że kwestia ta była już przedmiotem prawomocnie zakończonego postępowania prowadzonego przez organ I instancji. W tych okolicznościach, zdaniem WSA w Olsztynie, powoływanie się przez stronę skarżącą na jej oświadczenie z 23 marca 2017 r. (którego kopia została dołączona do skargi), a które, jak twierdzi skarżący, zostało przedłożone organowi wydającemu licencję, nie może być uznane za skuteczne. Sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, a tym samym nie ma możliwości weryfikacji przedłożonych do skargi kopii dokumentów. Skoro zaś skarżący był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, to nic nie stało na przeszkodzie, aby dokumenty to zostały złożone w toku postępowania administracyjnego, zwłaszcza że pełnomocnik skarżącego znał stanowisko organu wydającego licencję w tej kwestii jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Strona, zwłaszcza jeśli jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, winna współdziałać w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. A. L. złożył od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 800/21 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skarżący wniósł o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo że w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono, czy kontrola przeprowadzona w dniu 21 maja 2019 r. przez Inspektora Inspekcji Transportu Drogowego dotyczyła podmiotu wskazanego w protokole kontroli, czy też skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą M. w R. i bezpodstawne przyjęcie, że błąd w protokole był oczywistą omyłką; b) art. 76 § 1 k.p.a. przez jego nieuwzględnienie mimo, że protokół z kontroli z 21 maja 2019 r. jako dokument urzędowy został sporządzony w przepisanej formie i stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone; c) art. 81a k.p.a. przez jego niezastosowanie mimo, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego i wątpliwości te powinny być rozstrzygnięte na korzyść strony; d) art. 10 k.p.a. przez niezawiadomienie pełnomocnika skarżącego przed wydaniem decyzji o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w konsekwencji uniemożliwienie mu czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym oraz złożenia ewentualnych wniosków dowodowych; e) art. 133 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w wyniku błędnej interpretacji, że sąd administracyjny nie może uwzględnić dowodu w formie pisemnego oświadczenia A. L. o jego siedzibie, złożonego w Starostwie Powiatowym w Płońsku w dniu 23 marca 2017 r. co mogło mieć istotny wpływ na treść orzeczenia; 2. na podstawie art 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 92a ust. 1 u.t.d. przez jego błędne zastosowanie w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, że wykonującym przewóz był skarżący mimo, że w protokole z kontroli wskazano innego przewoźnika i mimo istnienia niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te rozstrzygnięto na niekorzyść strony; b) art. 5 ust. 1 i art. 7a ust.2 pkt 1 i 2 u.t.d. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (Dz. U. z.2020 poz. 2296) przez, bezpodstawne przyjęcie, że w licencji udzielonej przez Starostę Płońskiego wskazano niewłaściwą siedzibę przedsiębiorcy A. L. i nie zgłoszono zmiany siedziby, gdy w rzeczywistości siedziba przedsiębiorcy A. L. wskazana w licencji jest zgodna ze stanem faktycznym i nie było podstaw do składania jakiegokolwiek zawiadomienia o zmianach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów. Wnoszący skargę kasacyjną podał m. in., że WSA w Warszawie w wyroku z 27 sierpnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 823/08 stwierdził, że: "Brak przepisu o możliwości sprostowania lub uzupełnienia protokołu nie oznacza, że osoba wnosząca o sprostowanie lub uzupełnienie protokołu nie może żądać jego sprostowania lub uzupełnienia. Nie ma przeszkód, aby uczynił to sporządzający protokół, sam dostrzegając błąd lub na zwróconą uwagę przez stronę czynności. Czynność ta musi być jednakże dokonana w taki sposób, aby protokół można było uznać za sporządzony zgodnie z art. 68 § 2 kpa, a więc przed jego podpisaniem lub w postaci sporządzenia nowego protokołu. Skoro przepis art. 71 kpa wymaga dokonania skreśleń i poprawek protokołu przed jego podpisaniem, tym bardziej więc sprostowanie czy uzupełnienie protokołu musi nastąpić przed jego podpisaniem bądź w postaci sporządzenia nowego protokołu. Dotyczy wszak zmiany treści określonego fragmentu zapisu". Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła i w związku z tym niedopuszczalne były inne czynności zmierzające do zmiany treści protokołu, w szczególności odebranie oświadczeń od K. P. na okoliczność przeprowadzonej kontroli. Autor skargi kasacyjnej dodał, że wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wyjaśnienia kierowcy nie są logiczne i konsekwentne. Wnoszący skargę kasacyjną zakwestionował również stanowisko Sądu I instancji, że A. L. nie uczestniczył aktywnie w wyjaśnieniu sprawy. Podniósł, że po zawiadomieniu o zakończeniu postępowania dowodowego pełnomocnik zapoznał się z materiałem dowodowym i w piśmie z dnia 8 kwietnia 2021 r, złożył stosowne wnioski dowodowe, zastrzegł jednocześnie, że po wykonaniu przez organ wnioskowanych czynności zapozna się z dodatkowo zebranymi dowodami i złoży ewentualne, dalsze wnioski dowodowe. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że wnioski dowodowe o przesłuchanie wspólników spółki cywilnej M., na okoliczność czy w dniu 21 maja 2019 r. byli kontrolowani przez inspektorów ITD. I czy w związku z ewentualna kontrolą prowadzone było postępowanie administracyjne nie zostały dopuszczone (mimo że takie ustalenia mogły mieć wpływ na ustalenie okoliczności sporządzenia protokołu kontroli z dnia 21 maja 2019 r.). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji GITD oraz z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika natomiast, że K. P. w dniu 28 maja 2021 r. złożył drugie wyjaśnienie. Skarżący ani jego pełnomocnik nie mieli możliwości zapoznania się z tym dokumentem, zgłoszenia ewentualnych uwagi wniosków i w konsekwencji doszło do naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu (autor skargi kasacyjnej zauważył jednocześnie, że pismo kierowcy wpłynęło do organu I instancji po wydaniu decyzji w tej sprawie). Skarżący kasacyjnie podał również, że WSA w Olsztynie niezasadnie zaaprobował stanowisko organów, że A. L. nie zgłosił organowi, który udzielił licencji na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 u.t.d. Wnoszący skargę kasacyjną podał, że siedzibą działalności gospodarczej jest i była [...] w R., gdzie jest zameldowany na pobyt stały, natomiast głównym miejscem prowadzenia działalności gospodarczej (i adresem do doręczeń) jest [...] w O. Nie miał więc obowiązku zawiadamiania licencjodawcy o zmianie siedziby skoro jej nie zmienił. Skarżący kasacyjnie dodał, że w przed nowelizacją u.t.d., dokonanej ustawą z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców (Dz.U. z 2013 r. poz. 567), obowiązującą od 14 sierpnia 2013 r. , a więc wówczas gdy uzyskał licencję na wykonywanie transportu drogowego rzeczy, nie istniał wymóg zamieszczania we wniosku o wydanie licencji adresu siedziby przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 lit. a rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 . Pełnomocnik skarżącego dodał, jeśli Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie miał wątpliwości co do autentyczności skanu oświadczenia, załączonego przez A. L. do skargi, winien był uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi administracji do uzupełnienia postępowania dowodowego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, powoływanie się przez organy Inspekcji Transportu Drogowego, że w CEiDG jako miejsce. przeważającej działalności gospodarczej wskazano O. a w licencji jako miejsce siedziby przedsiębiorcy wskazano R., co świadczyć ma o niedopełnieniu obowiązku zawiadomienia licencjodawcy o zmianie siedziby przedsiębiorcy jest niezrozumiałe, i wskazuje na nieznajomość przepisów regulujących to zagadnienie. Do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie informacji dla Przedsiębiorcy, w CEiDG podawany był adres przedsiębiorcy. Powołana ustawa zniosła ten obowiązek i w art. 5 określiła dane jakie podlegają wpisowi. Zgodnie z tym przepisem wpisowi podlegają m. in. imię i nazwisko przedsiębiorcy, numer PESEL, adres do doręczeń oraz adres stałego miejsca wykonywania działalności gospodarczej. Wśród danych podlegających wpisowi nie wymieniono siedziby przedsiębiorcy. Adres stałego miejsca wykonywania działalności gospodarczej nie jest miejscem siedziby przedsiębiorcy, co wykazano wyżej. GITD w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej jej autor podał m. in, że Sąd I instancji niezasadnie przyjął, że organy administracji prawidło wymierzyły skarżącemu karę pieniężną za naruszenia Lp. 9.1 oraz Lp. 6.1.5 załącznika nr 3 do u.t.d., mimo że z protokołu kontroli drogowej z 21 maja 2019 r., będącym dokumentem urzędowym i stanowiącym dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.), wynika, że kontrola dotyczyła innego przedsiębiorcy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej popełniony w protokole kontroli błąd co do podmiotu kontrolowanego nie został wyeliminowany w postepowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Wnoszący skargę kasacyjną nie zgodził się również z WSA w Olsztynie, że organy inspekcji drogowej zasadnie wymierzyły przedsiębiorcy karę pieniężną za niezgłoszenie organowi licencyjnemu zmiany danych w zakresie określonym w art. 7a i 8 u.t.d. Na tę okoliczność autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a także art. 76 § 1, art. 81a, art. 10 k.p.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a., a także naruszenia art. 5 ust. 1 i art. 7a ust. 2 pkt 1 u.t.d. i w konsekwencji art.92a ust.1 tej ustawy. Zdaniem NSA powyższe zarzuty nie są usprawiedliwione. Przede wszystkim nie zasługują na uwzględnienie zarzuty, w których autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie przepisów postępowania dowodowego przez nieprawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Zdaniem Sądu kasacyjnego, prawidłowe jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, że podmiot, którego dotyczył sporny protokół kontroli został ustalony ponad wszelką wątpliwość. W sytuacji, gdy nie ma procesowej możliwości wyeliminowania błędu czy niedokładności w załączniku do protokołu kontroli drogowej, na przykład poprzez sprostowanie oczywistej omyłki, najwłaściwsza jest konfrontacja z innymi dokumentami zgromadzonymi w sprawie (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2012 r., sygn.. akt II GSK 383/11), co uczyniły organy obu instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy (po wydaniu przez Sąd I instancji wyroku z 9 lipca 2020 r.). Naczelny Sąd Administracyjny podziela również ocenę Sądu I instancji, że wyjaśnienia udzielone przez K. P. są spójne i znajdują potwierdzenie w pozostałym materiale dowodowym. Wynika z nich jednoznacznie, że w dniu kontroli (21 maja 2019 r.) wykonywał przewóz drogowy w imieniu i na rzecz skarżącego, samochodem ciężarowym wraz z przyczepą maki Renders, należącymi do przedsiębiorcy A. L. Okoliczność, że w piśmie z 10 lutego 2021 r. kierowca podał, że kontrola drogowa miała miejsce w dniu 21 maja 2020 r. (a nie 21 maja 2019 r.), w zestawieniu z pozostałym materiałem dowodowym, a zwłaszcza z jego wyjaśnieniami, nie podważa tej oceny Sądu I instancji. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, A. L. poza samym kwestionowaniem wykonywania przez niego przewozu, nie wskazał na żadne okoliczności, które uprawdopodabniałyby sytuację, w której kierowca pojazdu należącego do skarżącego, zatrudniony w firmie skarżącego i posługujący się licencją wydaną na rzecz skarżącego, wykonywałby przewóz w imieniu i na rzecz innego podmiotu. Zdaniem NSA, w sprawie nie naruszono również art. 76 § 1 k.p.a. Skarżący kasacyjnie zasadnie podnosi, że protokół z kontroli drogowej, jako dokument urzędowy, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Niezasadnie jednak zarzuca, że organy inspekcji transportu drogowej nie miały podstaw prawnych do prowadzenia postępowania na okoliczność ustalenia podmiotu którego dotyczyła kontrola opisana w tym protokole. Ten obowiązek, czego nie dostrzegł autor skargi kasacyjnej, został na nie nałożony wyrokiem WSA w Olsztynie z 9 lipca 2020 r., co więcej, stosownie do art. 76 § 3 k.p.a. przepis § 1 nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego i obalenia domniemania wynikającego z tego dowodu. W związku z tym podważanie treści dokumentu urzędowego jest dopuszczalne za pomocą wszelkich dowodów stosownie do art. 75 § 1 k.p.a., w tym z zeznań świadków (por. np. wyroki NSA z: 21 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1228/10 i z 24 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 546/22). NSA uznał również za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że o naruszeniu tego przepisu można mówić wówczas, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść - ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy (por. np. wyroki NSA z: 23 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 980/21, z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1959/24, z 27 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 646/25). Wbrew zapatrywaniu wnoszącego skargę kasacyjną, uzasadnienie zaskarżonej decyzji o nałożeniu na niego kary pieniężnej za naruszenia przepisów u.t.d. spełnia wszystkie wymogi określone w powołanym przepisie. W jej treści organ odwoławczy szczegółowo przedstawił okoliczności faktyczne sprawy i sposób ich ustalenia, odniósł się do poszczególnych zarzutów odwołania oraz wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. W konsekwencji nie można zarzucić Sądowi I instancji, że nie dopatrzył się naruszenia tego przepisu przez organy w rozpatrywanej sprawie. W ocenie Sądu kasacyjnego skarżący w istocie nie zarzuca, by uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawierało któregoś z niezbędnych elementów lub ze sporządzono je w sposób uniemożliwiający kontrolę sądową. Zarzut ten zawiera bowiem w gruncie rzeczy polemikę z rozstrzygnięciami organów. Treść tego zarzutu i jego uzasadnienie nie koresponduje więc z treścią powołanego przepisu. Nie jest też uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej, kierowany pod adresem organu odwoławczego (i w konsekwencji Sądu I instancji) dotyczący art. 81a k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. W sprawie nie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, ustalenia organów są jednoznaczne i znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. NSA podkreśla, że celem przepisu art. 81a k.p.a. nie jest uchylanie się strony od odpowiedzialności administracyjnej poprzez wykazanie zaistnienia w sprawie jakichkolwiek rzekomych wątpliwości, pomimo tego, że okoliczności faktyczne sprawy są należycie wyjaśnione i nie zostały skutecznie podważone w skardze kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z: 7 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 630/23, z 28 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 2268/21, z 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt III OSK 15/22). Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo nie stwierdził naruszenia przez organy zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu wyrażonej w art. 10 k.p.a. Naruszenie to, w ocenie autora skargi kasacyjnej, miało polegać na wydaniu decyzji kończącej postępowanie przez organ I instancji, mimo że pełnomocnik skarżącego w piśmie z 8 kwietnia 2021 r., sporządzonym w odpowiedzi na zawiadomienie organu I instancji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji i składania uwag i wniosków, zastrzegł, że po przeprowadzeniu dowodów wskazanych w tym piśmie, ponownie zapozna się z aktami sprawy i złoży ewentualne, dalsze wniosku dowodowe. Autor skargi kasacyjnej dodał, że organ I instancji po zawiadomieniu skarżącego o prawie zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 k.p.a.), zwrócił się do K. P. o ponowne wyjaśnienia w sprawie, a organ odwoławczy uwzględnił to wyjaśnienie, mimo że zostało złożone po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Zdaniem NSA to stanowisko skarżącego kasacyjnie jest nieuzasadnione. Jak już powiedziano, naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie jednak nie wykazał, że przytoczone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a) i w konsekwencji mogło wpłynąć na podjęte przez Sąd I instancji rozstrzygnięcie. Nie okazał się usprawiedliwiony również ostatni ze sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego, tj. zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. W jego uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wywiódł, że Sąd I instancji nie uwzględnił dowodu z oświadczenia skarżącego z 23 marca 2017 r., na okoliczność wykazania, że nie dopuścił się zarzucanego mu naruszenia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, jeżeli Sąd I instancji "miał wątpliwości co do autentyczności przedłożonego skanu oświadczenia", powinien uchylić zaskarżoną decyzję, a nie oddalić skargę. Przede wszystkim art. 133 § 1 p.p.s.a. w zasadzie nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli polega na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Argumentacja skarżącego, że nie wzięto pod uwagę oświadczenia które złożył organowi licencyjnemu w dniu 23 marca 2017 r. (załączonego do skargi) nie stanowi o naruszeniu art. 133 § 1 p.p.s.a., w sytuacji gdy akta sprawy tego dokumentu nie zawierają. Nie zasługują wreszcie na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 5 ust. 1 i art. 7a ust. 2 pkt 1 i 2 u.t.d., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w licencji udzielonej przez Starostę Płońskiego wskazano niewłaściwą siedzibę przedsiębiorcy i nie zgłoszono jej zmiany, mimo że taka zmiana nie nastąpiła, jest nieuzasadniony. A. L. prowadzi, jako osoba fizyczna, działalność gospodarczą na podstawie uzyskanej, według jego wyjaśnień, 27 września 2013 r. licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. Przepis art. 7a ust. 2 pkt 1 u.t.d. w wersji obowiązującej od 15 sierpnia 2013 r. stanowi, że wniosek o udzielenie takiej licencji zawiera w przypadku przedsiębiorców będących osobami fizycznymi - adres stałego miejsca wykonywania działalności gospodarczej określonego w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) oraz adresy lokali, o których mowa w art. 5 ust. 1 lit. a rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, czyli adres siedziby przedsiębiorcy. Przepisy prawne odróżniają więc adresy siedziby przedsiębiorcy (5) i adresy stałego miejsca wykonywania działalności gospodarczej, jeżeli działalność jest wykonywana w innym miejscu niż siedziba. W sprawie nie jest sporne, że wnoszący skargę kasacyjną deklarował jako siedzibę przedsiębiorcy R. [...], a jako główne miejsce prowadzenia działalności gospodarczej O. [...]. Z pisma Starostwa Powiatowego w Płońsku z dnia 26 lutego 2021 r. skierowanego do Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w Olsztynie wynika, że przedsiębiorca A. L. z siedzibą przy [...] w R. nie wskazał organowi wydającemu licencję informacji o prowadzeniu działalności gospodarczej pod innym adresem. Zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w świetle art. 14 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 7a ust. 2 pkt 2 u.t.d. niepoinformowanie przez A. L. organu udzielającego licencję na wykonywanie transportu drogowego rzeczy o stałym miejscu wykonywania działalności gospodarczej innym niż siedziba przedsiębiorcy stanowi naruszenie przewidzianego w art. 14 ust. 1 pkt 1 obowiązku zgłoszenia zmian danych z konsekwencjami wynikającymi z Lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. Zakładając, że niepodanie przez wnoszącego skargę kasacyjną we wniosku o udzielenie licencji tej informacji o stałym miejscu wykonywania działalności innym niż siedziba przedsiębiorcy świadczyło o tym, że takiej działalności w innym miejscu nie prowadził, należy przyjąć, że podjęcie działalności w innym miejscu jest zmianą dodanych, wymaganych we wniosku o udzielenie licencji w rozumieniu art. 14 ust. 1 pkt 1 u.t.d. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 tej ustawy związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).