II GSK 232/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Sasak po rozpoznaniu w dniu 4 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 850/21 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2700 (słownie: dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Sz 850/21 oddalił wniesioną przez M. W. skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (zwanego dalej GITD) z dnia 14 maja 2021 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dna 7 stycznia 2021 r. nakładającą na M. W. karę w wysokość 12 000 zł za naruszenie obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego polegające na niepoddaniu się kontroli. W wyroku tym, z powołaniem się na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd I instancji podzielił pogląd orzekającego w sprawie organu odwoławczego. Stwierdził, że GITD prawidłowo zastosował art. 92a w zw. z art. 72 i art. 4 pkt 22 oraz art. 92c a także lp. 1.6. załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1539, zwanej dalej u.t.d.). Jak ustalono w sprawie, w trakcie kontroli w dniu 29 października 2020 r. w siedzibie przedsiębiorstwa transportowego M. W., przewoźnik nie wykonał żądań kontrolujących i uniemożliwiając tym samym przeprowadzenie czynności kontrolnych. Przedsiębiorca wykonywał regularne przewozy osób na liniach do 50 km oraz powyżej 50 km. Nie pozwolił jednak ustalić jakiego rodzaju przewozy (w jakich dniach i godzinach) odbywały się w stosunku do poszczególnych kierowców w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 29 lutego 2020 r. Tym samym nie pozwolił ustalić, czy do przewozów tych miały zastosowanie – dotyczące przewozów powyżej 50 km – przepisy prawa nakładające obowiązki i warunki przewozu drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 22 u.t.d. określonym w: a) rozporządzeniu (WE) 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz. UE Seria L z 2006 r., Nr 102, s. 1, zwanego dalej rozporządzeniem nr 561/2006) oraz b) rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.Urz. UE Seria L z 2014 r., Nr 60, s. 1, zwanego dalej rozporządzeniem nr 165/2014). Kontrolowany przewoźnik oświadczył tylko, że przewozy powyżej 50 km w większości są rejestrowane na wykreskówkach i kartach kierowcy, pomimo braku takiego obowiązku. Nie stosuje podziału zapisanych danych na wykreskówkach i kartach kierowcy na poszczególne linie. Zatrudnieni u niego kierowcy wykonują na liniach regularnych przewozy zarówno do 50 km, jak i powyżej 50 km, nawet w ciągu jednego dnia. Skoro kontrolowany uniemożliwił organowi ustalenie czy przewóz podlega tym regulacjom, a więc czy jest przewozem regularnym o tracie przekraczającej 50 km, wymagającym instalowania tachografu (zgodnie z art. 3 lit. a rozporządzenia nr 561/2006 i art. 3 ust. 1 rozporządzenia 165/2014), czy też przewozem do 50 km, co umożliwiało rozliczenie czasu pracy kierowcy przy pomocy rejestracji na karcie kierowcy, cyfrowym urządzeniu rejestrującym lub wykreskówkach. W ocenie Sądu I instancji trafnie przyjęły organy, że skarżący realizując przejazdy do 50 km oraz powyżej 50 km obowiązany jest prowadzić dokumentację czasu pracy kierowców w sposób umożliwiający zbadanie czasu pracy kierowców objętych ww. regulacjami o przewozach regularnych powyżej 50 km. Z przedłożonych do kontroli dokumentów i wyjaśnień strony nie było możliwie ustalenie, czy przepisy obydwu rozporządzeń są przestrzegane. Strona nie udostępniła dokumentacji i ograniczyła się do stwierdzenia, że nie ma obowiązku jej posiadania. Z wyrokiem nie zgodzili się M. W. wnosząc od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucili Sądowi I instancji naruszenie: 1. przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i ar 77 § 1 k.p.a., polegające na nieprawidłowym uznaniu braku możliwości poczynienia przez organ kontrolujący ustaleń w zakresie tego, czy skarżący respektuje przepisy dotyczące czasu pracy kierowców, w oparciu o dostarczone temu organowi materiały, w szczególności poprzez przerzucenie na stronę obowiązku zebrania materiału dowodowego; 2. przepisów prawa materialnego w postaci: a) § 6 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 grudnia 2018 r. w sprawie dokumentacji pracowniczej (Dz.U. z 2024 r., poz. 535, zwanego dalej r.d.p.) polegające na błędnym przyjęciu, że skarżący nie posiadał stosownej dokumentacji, błędnym przypisaniu skarżącemu obowiązku prowadzenia harmonogramu czasu pracy i błędnej kwalifikacji harmonogramu czasu pracy jako dokumentacji w rozumieniu tego przepisu; b) l.p. 1.6. załącznika nr 3 do u.t.d. polegające na błędnym przyjęciu, że nieokazanie żądanego dokumentu, którego skarżący nie posiadał z powodu braku obowiązku posiadania jest równoważne niepoddaniu się lub uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli w całości lub w części; c) art. 52 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2024 r., poz. 236, zwanej dalej u.p.p.) poprzez nieuzasadnioną ingerencję kontrolującego organu, która zakóciła funkcjonowanie przedsiębiorcy przez uporczywe domaganie się harmonogramu pracy, którego skarżący jednak nie posiadał. W motywach skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że wydał organowi dokumentację pracowniczą kierowców i przepisy prawa nie wymagały od niego innych dokumentów, w tym harmonogramów pracy, które organy i Sąd I instancji nazwały "stosowną dokumentacją" pozwalającą przypisać kierowcę do linii i daty przejazdu. Skoro wydał organowi akta osobowe, nie był podmiotem uniemożliwiającym organowi dokonanie kontroli. Nadto to organy powinny samodzielnie ustalać okoliczności faktyczne przejazdów, skoro w postępowaniu administracyjnym nie działa art. 6 Kodeksu cywilnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną GITD wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i ar 77 § 1 k.p.a., polegające na nieprawidłowym uznaniu braku możliwości poczynienia przez organ kontrolujący ustaleń w zakresie tego, czy skarżący respektuje przepisy dotyczące czasu pracy kierowców, w oparciu o dostarczone temu organowi materiały, w szczególności poprzez przerzucenie na stronę obowiązku zebrania materiału dowodowego. Zarzut ten wynika z zupełnego zignorowania rodzaju postępowania, w jakim właściwe do spraw legalności transportu drogowego organy dokonują ustaleń. Zgodnie z art. 48 ust. 1 u.t.d. organy Inspekcji Transportu Drogowego są organami kontroli. Oznacza to, że ustaleń faktycznych dokonują co do zasady w postępowaniu typu rewizyjnego (art. 50 pkt 1 u.t.d.). Dopiero materiały postępowania kontrolnego podlegają dopuszczeniu w trybie art. 75 § 1 i art. 76 § 1 k.p.a. jako dowody w postępowaniu jurysdykcyjnym, kończącym się decyzją. Kontrola służy wykryciu i udokumentowaniu naruszenia prawa w zakresie wynikającym z art. 75 u.t.d., a więc uzasadniającym wszczęcie postępowania: administracyjnego, karnego, karno-skarbowego, o wykroczenie, w sprawach pracowniczych i wynikającego z umów międzynarodowych. Jeżeli wskutek kontroli wykryty zostanie delikt administracyjny, materiały kontroli podlegają asymilacji jako dowody w postępowaniu ogólnym w administracji, a sam organ staje się zobowiązny do przejścia do fazy orzeczniczej i wydania decyzji. Zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. powiązano z aktywnością "organu kontrolnego" (s. 1 skargi kasacyjnej), tymczasem art. 73 ust. 2 u.t.d. jednoznacznie określa, które przepisy k.p.a. podlegają stosowaniu przez organ Inspekcji Transportu Drogowego w trakcie kontroli. Zgodnie z nim, w przypadku nieusprawiedliwionego niestawienia się kontrolowanego, świadka lub biegłego na wezwanie inspektora, stosuje się przepisy k.p.a. Wszystkie zatem pozostałe regulacje k.p.a., które nie odnoszą się do dyscyplinowania uczestników kontroli, w fazie kontrolnej nie znajdowały zastosowania. Nie mogły zatem również być naruszone. Nie mógł tez okazać się usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisu § 6 pkt 1 lit. a r.d.p., polegającego na błędnym przyjęciu, że skarżący nie posiadał stosownej dokumentacji, błędnym przypisaniu skarżącemu obowiązku prowadzenia harmonogramu czasu pracy i błędnej kwalifikacji harmonogramu czasu pracy jako dokumentacji w rozumieniu tego przepisu. Jak jednoznacznie wynika z upoważnienia ustawowego stanowiącego podstawę r.p.d. (w postaci art. 2981 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy, Dz.U. z 2025 r., poz. 277), akt ten jest aktem z zakresu prawa pracy, zaś sam § 6 r.d.p. normuje zawartość akt osobowych pracownika. Zakres kontroli, jaki został przedstawiony skarżącemu przez organ, nie odnosił się wyłącznie do treści stosunku pracy łączącego skarżącego i jego kierowców, ale obejmował wszystkie aspekty wykonywania przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem w rozumieniu art. 92a u.t.d. Pomiędzy obowiązkami przedsiębiorcy w zakresie przestrzegania przepisów o wykonywaniu działalności transportowej i przepisami prawa pracy nie zachodzi tożsamość. Zatem ograniczenie się do przedstawienia organowi Inspekcji Transportu Drogowego akt osobowych pracowników nie wypełnia obowiązków kontrolowanego obejmujących "okazanie dokumentów lub innych nośników informacji oraz udostępnienia danych mających związek z przedmiotem kontroli" w tym również w celu sporządzenia kopii "dokumentów wskazanych przez kontrolującego" w rozumieniu art. 72 pkt 1 i 3 u.t.d. Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia regulacji zawartej w l.p. 1.6. załącznika nr 3 do u.t.d., polegającego na błędnym przyjęciu, że nieokazanie żądanego dokumentu, którego skarżący nie posiadał z powodu braku obowiązku posiadania jest równoważne niepoddaniu się lub uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli w całości lub w części. W sprawie bezsporny jest zakres kontroli prowadzonej przez organ I instancji. Organ zamierzał skontrolować czy przedsiębiorca transportowy wykonujący przewozy osób na liniach regularnych przestrzega przepisów, jakimi z mocy art. 4 pkt 22 u.t.d. został związany, a więc przepisów: a) rozporządzenia nr 3821/85 i b) rozporządzenia na 2135/98. Przepisy tych aktów (art. 3 lit. a rozporządzenia nr 561/2006 w zw. z art. 3 ust. 1 rozporządzenia 165/2014) wprowadzają obowiązek określonego reżimu reglamentującego dokumentowanie czasu pracy kierowcy stosownie do długości trasy, wymagając aby rejestracja pracy kierowcy odbywała się w formie tachografu w wypadku tras przekraczających 50 km. Nie ulega kwestii, że przedsiębiorca trudniący się taką aktywnością obowiązany jest prowadzić dokumentację umożliwiającą odtworzenie: a) katalogu pojazdów, które kursują na trasach do i ponad 50 km oraz b) listę kierowców, którzy wykonują takie akurat dwie odmiany przewozów. Wbrew poglądowi skarżącego, do obowiązków określonych w tych przepisach nie można, w przypadku podmiotu trudniącego się profesjonalnie działalnością transportową, podchodzić w sposób rytualny. Istotna jest nie tyle deklaracja dochowania wymogom tych przepisów, ale gotowość do wykazania, że podmiot nie pozostaje w stanie ich naruszenia. Ta cecha profesjonalisty pozwala ustawodawcy na przerzucenie obowiązków dowodowych z organu (co stanowi zasadę w prawie administracyjnym) na tę szczególną kategorię interesantów, zobligowanych do zarządzania aktywnością zarobkową niosącą dla bezpieczeństwa i porządku publicznego (bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, zagrożeń dla rzeczy publicznych, jaką stanowią drogi) znacznie większe ryzyko niż ma to miejsce w wypadku szeregowego obywatela. Skarżący został przez organ wezwany na podstawie art. 73 pkt 2 u.t.d. do okazania dokumentów pozwalających ustalić czas i miejsce realizacji wykonywania przez zatrudnionych w zakładzie skarżącego kierowców na trasach regularnych obejmujących dystanse do 50 km oraz powyżej 50 km w miesiącach styczniu i lutym 2020 r. Organ spotkał się z odmową, choć przepisy art. 72 pkt 1 u.t.d. w zw. z art. 3 lit. a rozporządzenia nr 561/2006 w zw. z art. 3 ust. 1 rozporządzenia 165/2014 dawały organom taką legitymację, a tym samym wymagały wcześniejszego wygenerowania takich dokumentów. Nie ulega też kwestii, że organowi wydano tylko dokumentację pracowniczą kierowców w postaci akt osobowych, twierdząc, że innego zakresu dokumentów organ nie może się domagać, co – jak już stwierdzono – nie znajdowało podstaw w obowiązującym prawie. Wypełniono tym samym wymóg określony w p.l. 1.6. załącznika nr 3 do u.t.d. "niepoddania się kontroli w części", za co przepis ten przewiduje karę pieniężną w wysokości 12 000 zł. Z tych też względów zaskarżona decyzja okazała się prawidłowa, a wyrokowi I instancji nie można zarzucić naruszenia prawa materialnego w zakresie objętym zarzutek skargi kasacyjnej. Nie mógł zostać uwzględniony również zarzut naruszenia art. 52 u.p.p., poprzez nieuzasadnioną ingerencję kontrolującego organu, która zakłóciła funkcjonowanie przedsiębiorcy przez uporczywe domaganie się harmonogramu pracy, którego skarżący jednak nie posiadał. Kierowanie do kontrolowanego wezwań do okazania dokumentacji, jakiej przepisy prawa materialnego wymagają za pomocą wprowadzenia określonych granic czasowych wykonywania usług transportowych, nie stanowi działania, które w nieuprawniony sposób zakłóca funkcjonowanie przedsiębiorcy. Zresztą przepis dopuszcza aktywność władzy nazwaną "zakłócaniem funkcjonowania", ale w granicach "możliwości" organu. Te możliwości nie zostały w sprawie przekroczone, a w każdym razie skarga kasacyjna nie zdołała ich wykazać, skoro przepis art. 73 ust. 1 pkt 1 u.t.d. uprawniał organ do żądania dokumentów w celu ustalenia faktów mających wpływ na stwierdzenie dochowania wymogom obowiązków publicznoprawnych określonych w art. 92a ust. 1 w zw. z art. 3 lit. a rozporządzenia nr 561/2006 w zw. z art. 3 ust. 1 rozporządzenia 165/2014 za pomocą dokumentów obrazujących katalog pojazdów, które kursują na trasach do i ponad 50 km oraz listę kierowców z przypisanymi do nich trasami, które winny być przez skarżącego organowi wydane (a wcześniej, co naturalne, sporządzone i prowadzone) zgodnie z art. 72 pkt 1 i 3 u.t.d. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).