II GSK 272/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2025 r. sygn. akt VI SA/Wa 4371/24 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 października 2024 r. nr BP.501.1907.2024.2401.WA7.629124 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I. Przedmiot kontroli kasacyjnej. Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 4371/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] (skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD, organ II instancji, organ) z dnia 17 października 2024 r., nr BP.501.1907.2024.2401.WA7.629124, w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku. W dniu 25 kwietnia 2024 r. w [...] funkcjonariusze Policji poddali kontroli drogowej oznakowany jako taksówka pojazd marki [...] o nr. rej. [...], którym kierował [...]. W toku kontroli kierowca nie przedstawił oryginału wypisu z licencji skarżącej na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, a jedynie zdjęcie ww. dokumentu na telefonie. Wyniki kontroli zawarto w protokole kontroli z dnia 25 kwietnia 2024 r., nr 806/2024, do którego kierowca nie wniósł zastrzeżeń. Pismem z dnia 5 czerwca 2024 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (organ I instancji) zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego. Pismem z dnia 10 czerwca 2024 r. Prezydent m.st. Warszawy (organ licencyjny) poinformował organ I instancji, że na dzień kontroli skarżąca posiadała licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, a kontrolowany pojazd nie został zgłoszony do ww. licencji. Decyzją z dnia 18 lipca 2024 r., nr WP.8140.2.386.2024, organ I instancji nałożył na skarżącą łączna karę pieniężną w wysokości 1300 złotych za następujące naruszenia ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (u.t.d.): - 800 złotych za niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 u.t.d., w wymaganym terminie – za każdą zmianę (art. 14 i lp. 1.5. załącznika nr 3 do u.t.d.); - 500 złotych za niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 u.t.d. – za każdy dokument (art. 87 oraz lp. 1.12 załącznika nr 3 do u.t.d.). Pismem z dnia 13 sierpnia 2024 r. skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia 17 października 2024 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podniósł, że stan faktyczny sprawy ustalono na podstawie protokołu kontroli, do którego kierowca nie wniósł zastrzeżeń, oraz pisma organu licencyjnego. Tak ustalony materiał dowodowy dawał podstawę do stwierdzenia, że skarżąca, wykonując zarobkowo przewóz osób, nie wykonała obowiązku wyposażenia kierowcy w wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, który nie został okazany przez kierowcę w trakcie kontroli. Jak następnie wskazał GITD, okoliczność, że skarżąca zaprzestała w terminie określonym w art. 14 ust. 1 pkt 2 u.t.d. korzystania z kontrolowanego pojazdu nie miała znaczenia dla sprawy. Pojazd ten nie był przypisany do żadnej licencji, a skarżąca nie zgłosiła go również po kontroli, Przyjmując, że w dniu kontroli zaszła ww. zmiana, organ stwierdził, że skarżąca miała czas do 23 maja 2024 r. na zgłoszenie pojazdu do posiadanej licencji, a czego nie uczyniła. Organ dodał również, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. z uwagi na nieprzedstawienie przez skarżącą żadnych dowodów na potwierdzenie, iż zaszły okoliczności wyłączające jej odpowiedzialność za zaistniałe naruszenie prawa. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. Z treści protokołu kontroli wynika, że w trakcie kontroli kierowca nie przedstawił oryginału wypisu z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką wydanego dla skarżącej, a jedynie jego zdjęcie na telefonie. Mając zatem na uwadze, że skarżąca nie wyposażyła kierowcy skontrolowanego pojazdu w licencję lub wypis z licencji, która w dacie kontroli uprawniałaby do wykonania tego rodzaju przewozu, naruszyła tym samym powołany art. 87 ust. 4 u.t.d. Ustalenie zatem, że kierowca nie okazał licencji ani wypisu z licencji, uprawniało organy administracji do nałożenia na skarżącą, na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., kary pieniężnej za delikt opisany w lp. 1.12 załącznika nr 3 do u.t.d., zagrożony karą pieniężną w wysokości 500 złotych. Sąd Wojewódzki wyjaśnił ponadto, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że pojazd, którym był wykonywany przewóz, nie został zgłoszony organowi licencyjnemu. W dniu 10 czerwca 2024 r., czyli w dniu udzielenia organowi I instancji informacji przez organ licencyjny, pojazd ten w dalszym ciągu nie był zgłoszony do licencji. Od dnia kontroli, czyli 25 kwietnia 2025 r. do dnia udzielenia ww. informacji upłynęło zatem więcej niż 28 dni. Co istotne, skarżąca nie zanegowała okoliczności niezgłoszenia zmiany w licencji w zakresie dodania skontrolowanego pojazdu, wskazując jedynie, że użytkowała pojazd w terminie krótszym niż termin zakreślony na jego zgłoszenie. W ocenie Sądu pierwszej instancji twierdzenia skarżącej o zaprzestaniu użytkowania pojazdu przed upływem 28 dni od dnia kontroli nie znajdują oparcia w materiale dowodowym. Skarżąca na tę okoliczność nie przedstawiła żadnych dowodów ani w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ani w postępowaniu odwoławczym, ani wraz ze skargą. Sąd Wojewódzki podkreślił, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Nie można bowiem zakładać, że wobec bierności strony ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na organach administracji. Następnie Sąd Wojewódzki podkreślił, że obowiązek statuowany w art. 14 ust. 1 pkt 2 u.t.d. wyklucza dopuszczalność postulowanej przez skarżącą rezygnacji z jego wypełnienia wyłącznie z uwagi na sporadyczne wykorzystywanie danego pojazdu przez przewoźnika. Częstotliwość użytkowania danego pojazdu przez przewoźnika jest bowiem okolicznością irrelewantną w świetle wyraźnie ujętego obowiązku nakazującego zgłoszenie organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 u.t.d. Tym samym zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób jednoznaczny wskazuje, że w sprawie doszło do naruszenia przez skarżącą obowiązku wynikającego z art. 14 ust. 1 pkt 2 u.t.d. a zatem organ prawidłowo nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 800 zł. Sąd pierwszej instancji podzielił także ustalenia organu w kwestii braku podstaw do zastosowania art. 92c u.t.d., wyłączającego odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy. Zdaniem Sądu, nie można przyjąć, że skarżąca nie miała wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mogła przewidzieć. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżąca ponadto zrzekła się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie przez Sąd administracyjny skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania w sposób mający wpływ na treść orzeczenia tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. przez: "- dokonanie dowolnego ustalenia, że przedsiębiorca miał obowiązek pisemnie zgłosić pojazd [...] nr. rej [...] do licencji taxi, jeśli zaprzestał wykorzystywania go w swojej działalności przewozowej przed upływem 28 dnia od dnia jego pierwszego wykorzystania, oraz że był w związku z tym zobowiązany wyposażyć kierowcę w wypis licencji, którego spółka nie miała obowiązku posiadać na dzień przeprowadzonej kontroli na drodze"; "- błędne uznanie, że to po stronie przewoźnika leży obowiązek wskazania dowodów, które potwierdzają fakt, iż zaprzestał on wykorzystywania wskazanego pojazdu w swojej działalności przewozowej, kiedy nie jest możliwym wykazanie okoliczności negatywnej, a w świetle wymogów postępowania administracyjnego to po stronie organu administracji leży obowiązek wykazania dowodami postawionych stronie zarzutów"; /tak w oryginale/ - "brak wszechstronnego rozważenia całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji powyższych naruszeń, brak dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności tej sprawy i oparcia rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych, iż w trakcie kontroli w dniu 25 kwietnia 2024r. kierowca wykonywał przewóz drogowy na rzecz ukaranego przedsiębiorcy a ten dopuszczał się wykonywania zleceń przewozu drogowego taxi pojazdem, który miał obowiązek zgłosić już do licencji taksówkarskiej oraz nie wyposażył kierowcy w wypis z licencji, w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym"; /tak w oryginale/ II. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 w zw. z Ip. 1.5 i 1.12 załącznika nr 3 do u.t.d. /tak w oryginale/ "poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego w wyniku ich błędnej wykładni i braku prawidłowego zastosowania w stanie faktycznym sprawy pomimo, że zdarzenia i okoliczności ujawnione w materiale dowodowym wskazywały na brak wymogu wyposażenia kierowcy w wypis z licencji na dzień kontroli oraz braku wystąpienia jeszcze obowiązku ustawowego na zgłoszenie pojazdu do licencji taksówkarskiej na dzień przeprowadzenia kontroli i zaprzestania wykorzystywania wskazanego pojazdu w swojej działalności przed upływem 28 dni po przeprowadzonej kontroli". V. Stanowisko strony przeciwnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zrzekł się rozprawy. VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu. 2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. 3. Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji podniesionych zarzutów kasacyjnych, uznając, że – w świetle podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a. – są one pozbawione zdolności do skutecznego podważenia mocy wiążącej zaskarżonego wyroku. 4. Oddaleniu w pierwszej kolejności podlegał zarzut naruszenia prawa procesowego w zakresie wzorców wynikających z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, "mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania w sposób mający wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a." Za pośrednictwem powyższego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie podjęła próbę podważenia pozytywnej oceny legalności proceduralnej zaskarżonej decyzji w zakresie wzorców kontrolnych wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. na tle określonych ustaleń lub ocen probatywnych skarżonego organu dotyczących istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. Nie poddają się natomiast weryfikacji ekscepcje kasacyjne na tle wzorców określonych w art. 6 i 8 k.p.a., gdyż konkretyzujący opis zarzutu nie nawiązuje do treści normatywnej z nich wynikającej. Odnosząc się natomiast do tej części rozważanego zarzutu, która poddaje się ocenie merytorycznej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że twierdzenia kasacyjne w niej zawarte nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, nie może być uznany za uzasadniony zarzut, że Sąd Wojewódzki wadliwie zweryfikował ustalenia i oceny organu, z których wynika, iż wobec strony skarżącej nie tylko zaktualizował się obowiązek pisemnego zgłoszenia organowi licencyjnemu zmiany danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 pkt 6 u.t.d., a więc zgłoszenia nowego pojazdu samochodowego (art. 14 ust. 1 pkt 2 u.t.d.) w maksymalnym terminie 28 dni od dnia powstania zmiany (wykorzystania do wykonywania transportu drogowego nowego pojazdu), lecz także obowiązek ten został naruszony. Twierdzenie, że nowy pojazd został wykorzystany "jednorazowo" w dniu 25 kwietnia 2024 r., a zatem nie zachodziła podstawa do zgłoszenia zmiany danych licencyjnych, jest oczywiście chybione. Z treści art. 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 8 ust. 2 pkt 6 u.t.d. wynika, że okolicznością prawnie irrelewantną jest kwestia "jednorazowości" lub "wielorazowości" użycia pojazdu, który nie był objęty wnioskiem licencyjnym. Ponadto, co trafnie zostało podkreślone przez Sąd a quo, strona skarżąca nie wykazała w jakikolwiek sposób, że sporny pojazd został wykorzystany jednorazowo, a zatem przed dniem 25 kwietnia 2024 r. i po tym dniu nie był on używany do wykonywania przewozów. Po drugie, bezzasadne jest twierdzenie strony skarżącej, że ocena prawna Sądu Wojewódzkiego na tle zasady ciężaru dowodzenia określonych okoliczności faktycznych w postępowaniu administracyjnym została sformułowana wadliwie. Sąd ten prawidłowo wskazał, że na stronie postępowania nie tylko ciąży obowiązek współdziałania z organem w procesie ustalania stanu faktycznego sprawy (por. art. 7 k.p.a.), lecz także może być ona obciążona skutkami braku aktywności procesowej, jeżeli określone okoliczności przywołane przez nią na jej korzyść są zależne od jej inicjatywy dowodowej (por. art. 79a § 1 k.p.a.), a nie mogą zostać ustalone przez organ z urzędu (np. fakty związane z momentami rozpoczęcia i zakończenia wykorzystywania pojazdu do wykonywania transportu drogowego). Po trzecie, nie narusza granic zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) – prawidłowo zweryfikowany przez Sąd Wojewódzki – wniosek, że w świetle całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego oraz zgodnie z regułami logicznego rozumowania i doświadczenia praktycznego w sferze transportu drogowego, wobec braku aktywności dowodowej strony skarżącej w celu wykazania przedstawionych twierdzeń dotyczących okoliczności czasowych użycia spornego pojazdu i niedokonania zgłoszenia (co zostało potwierdzone w piśmie organu licencyjnego z dnia 10 czerwca 2024 r.) także w terminie do dnia 23 maja 2024 r. (jeśli by przyjąć, że do powstania zmiany w zakresie używanych pojazdów doszło dopiero w dniu 25 kwietnia 2024 r.), uzasadnione jest ustalenie, że skoro strona nie wykazała, że pierwsze (i – jak twierdziła – "jednorazowe") użycie nowego pojazdu nieobjętego licencją nastąpiło w dniu 25 kwietnia 2024 r., to kontrolowane organy miały prawo przyjąć tezę przeciwną, z której wynika, że zgłoszenie zmiany danych licencyjnych w tym zakresie nie zostało dokonane w wymaganym terminie przed dniem 25 kwietnia 2024 r., a zatem już w dniu kontroli zatrzymany kierowca powinien był zostać wyposażony w dokument, o którym mowa w art. 87 ust. 1 pkt 1 u.t.d., a więc odpowiedni (dodatkowy) wypis z licencji. 5. Brak skutecznego podważenia prawidłowości oceny legalności podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji implikuje związanie jej treścią w toku dokonywania kontroli prawidłowości weryfikacji zastosowania prawa materialnego przez Sąd meriti. Strona skarżąca kasacyjnie, pomimo formalnej deklaracji, że przedmiotem rozważanej ekscepcji jest "błędna wykładnia" i "brak prawidłowego zastosowania w stanie faktycznym sprawy" przepisów prawa materialnego w zakresie art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 w zw. z Ip. 1.5 i 1.12 załącznika nr 3 do u.t.d., zmierzała w istocie do podważenia pozytywnego rezultatu kontroli legalności zastosowania prawa materialnego przez Sąd Wojewódzki ("zdarzenia i okoliczności ujawnione w materiale dowodowym wskazywały na brak wymogu wyposażenia kierowcy w wypis z licencji na dzień kontroli oraz braku wystąpienia jeszcze obowiązku ustawowego na zgłoszenie pojazdu do licencji"), bazując na stanie faktycznym uznanym przez siebie za prawidłowy i miarodajny, podczas gdy stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd a quo za podstawę orzekania nie został ani formalnie zakwestionowany, ani skutecznie podważony (por. np. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2026 r., sygn. akt II GSK 1376/25). W tej sytuacji – wobec konstrukcyjnej sprzeczności przyjętych założeń – tak sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego podlegał formalnemu oddaleniu. 6. W tym stanie sprawy, mając na uwadze negatywny wynik kontroli kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej (punkt pierwszy wyroku) oraz zasądzeniu od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżonego organu kwoty 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (punkt drugi wyroku). ----------------------- 2