II GSK 2778/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Anna Ostrowska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 października 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 655/24 w sprawie ze skargi P. S.A. w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 marca 2024 r. nr BP.500.301.2022.1181.RZ9.543418 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.

I. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ I instancji) decyzją z dnia 4 listopada 2022 r., nałożył na P. S.A. w S. (dalej: skarżąca, spółka) karę pieniężną w wysokości 18 650 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły naruszenia opisane w załączniku nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 180, 290 ze zm.): – Ip. 1.5 niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 ustawy o transporcie drogowym, w wymaganym terminie - za każdą zmianę; – Ip. 1.9 niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który wydał zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne, zmiany danych, o których mowa w art. 8 ustawy o transporcie drogowym, w wymaganym terminie - za każdą zmianę; – Ip. 5.7 skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej: 1) o czas do 1 godziny; 2) o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin; 3) za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin; – Ip. 5.8 skrócenie regularnego okresu odpoczynku tygodniowego, jeżeli jego skrócenie nie jest dozwolone: 1) o czas do 3 godzin; 2) o czas powyżej 3 godzin do 9 godzin; 3) za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 9 godzin; – Ip. 5.11 przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy: 1) o czas do mniej niż 30 minut; 2) o czas od 30 minut do mniej niż 1 godzina i 30 minut; 3) za każde rozpoczęte 30 minut od 1 godziny i 30 minut; 4) w międzynarodowym okazjonalnym przewozie osób, w godzinach od 22:00 do 06:00, gdy pojazd obsługuje jeden kierowca; – Ip. 6.1.6 naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w nieprawidłowo działający tachograf, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w Ip. 6.1.1-6.1.5; – Ip. 6.3.11 niepoprawne operowanie przełącznikiem tachografu umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy - za każdy dzień; – Ip. 6.3.14 nieumieszczenie na wykresówce lub wydruku wymaganych wpisów lub umieszczenie na wykresówce lub wydruku nieczytelnych wpisów ręcznych; – Ip. 6.3.19 niepoprawne stosowanie wykresówek lub karty kierowcy, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w Ip. 6.3.1-6.3.10 i 6.3.14; – Ip. 9.1 wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego - za każdy pojazd. Dokonanie powyższych naruszeń stwierdzono podczas kontroli spółki, która odbyła się w siedzibie przedsiębiorstwa w dniach od 19 września do 7 października 2022 r. Zakres kontroli, na podstawie upoważnienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr 65/2022 z dnia 19 października 2022 r., obejmował okres od 19 września 2021 r. do 18 września 2022 r. oraz regulacje związane z przestrzeganiem przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy. Ustalenia kontroli zawarte zostały w protokole kontroli z dnia 07 października 2022 r., nr WITD.DI.P.WI/IX0341/65/22. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ II instancji, GITD) decyzją z dnia 15 marca 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.), art. 4, art. 7a, art. 8, art. 14, art. 33, art. 92a, art. 92b, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 2201; dalej: u.t.d) oraz Ip. 1.5, Ip. 1.9, Ip. 5.7, Ip. 5.8, Ip. 5.11, Ip. 6.1.6, Ip. 6.3.14, Ip. 6.3.19, Ip. 9.1 załącznika nr 3 do u.t.d. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 10 października 2024 r. o sygn. akt II SA/Rz 655/24 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 13 marca 2024 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd w pierwszej kolejności wskazał, iż w jego ocenie organ II instancji odnotował błędny okres kontroli skróconego tygodniowego okresu odpoczynku kierowcy J.G. wskazując okres między 12 a 18 listopada 2021 r. W protokole kontroli widnieje bowiem okres od 8 do 14 listopada 2021 r. Błędnie również, zdaniem Sądu, GITD dokonał kalkulacji skrócenia tygodniowego okresu odpoczynku uznając, że został skrócony o 17 godzin i 50 minut. Ponadto Sąd stwierdził, że nie było podstaw do stwierdzenia naruszenia opisanego w lp. 1.9 załącznika nr 3 do u.t.d. i tym samym do nałożenia kary pieniężnej na skarżącą z uwagi na to, że spółka zbyła pojazd w 2019 r., a więc na kilka lat przed rozpoczęciem okresu objętego kontrolą. Wskazano także, odnosząc się do stwierdzenia naruszenia opisanego w lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d., że cztery z pięciu pojazdów wymienionych w decyzji zostało zbyte w dniu 23 sierpnia 2021 r., zaś piąty w dniu 5 października 2022 r., czyli w okresach nieobjętych kontrolą. Sąd I instancji podkreślił również, że GITD odnosząc się do argumentacji spółki zawartej w odwołaniu poprzestał na lakonicznym uzasadnieniu, zgodnie z którym w pełni podziela zdanie organu I instancji pomimo braku argumentacji tegoż organu w decyzji I instancji. Takie stwierdzenie oraz brak własnych argumentów – w ocenie Sądu I instancji – wprost świadczy o braku merytorycznego rozpoznania zarzutu odwołania i poleganiu tylko i wyłącznie na tekście decyzji organu I instancji. W konsekwencji Sąd stwierdził, że wadliwe uzasadnienie decyzji nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tego względu wady uzasadnienia decyzji, Sąd uznał za naruszenie przepisów prawa procesowego, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. III. Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie GITD oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. – poprzez ocenę legalności zaskarżonej decyzji przez pryzmat własnych, odmiennych od przyjętych przez organ i nie wynikających z akt sprawy ustaleń stanu faktycznego, co w konsekwencji prowadziło Sąd do stwierdzenia, że w okolicznościach tej sprawy karę z lp. 1.5 i 1.9 załącznika nr 3 do u.t.d. organy nałożyły za naruszenia pochodzące z okresu nie objętego kontrolą w siedzibie przedsiębiorstwie; – poprzez błędną, nieznajdującą oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy ocenę, że organ dokonał błędnej kalkulacji skrócenia tygodniowego okresu odpoczynku kierowcy J.G., w sytuacji, gdy organ prawidłowo wyliczył ww. przekroczenie, przy czym Sąd I instancji swojej oceny w tym zakresie w ogóle nie uzasadnił, uniemożliwiając tym samym poznanie rzeczywistych motywów orzeczenia; – poprzez błędne przyjęcie, że organ naruszył powołane przepisy k.p.a., w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy został ustalony należycie, organ w sposób dostateczny przedstawił motywy rozstrzygnięcia a ewentualne uchybienia organu w zakresie uzasadnienia decyzji nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy; 2) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. Ip. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 14 ust. 1 u.t.d. oraz lp. 1.9 załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 33 ust. 7, w zw. z art. 14 ust. 1 u.t.d. poprzez błędne przyjęcie, że naruszenia z lp. 1.5 i lp. 1.9 załącznika nr 3 do u.t.d. powstają z chwilą zaistnienia zdarzenia powodującego konieczność zgłoszenia zmiany danych, w sytuacji gdy określone w tych przepisach naruszenia powstają wraz z bezskutecznym upływem 28 dniowego terminu na zgłoszenie zmiany, a stan bezprawności trwa do czasu zgłoszenia zmiany uprawnionemu organowi, co w okolicznościach tej sprawy oznaczało konieczność zastosowania sankcji z Ip. 1.5 i lp. 1.9 załącznika nr 3 do u.t.d. także w odniesieniu do pojazdów sprzedanych jeszcze przed okresem objętym kontrolą; Argumentację na poparcie powyższych zarzutów pełnomocnik GITD przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. IV. Pismem z dnia 6 grudnia 2024 r. skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Spółka oświadczyła również, że nie żąda przeprowadzenia w niniejszej sprawie rozprawy. V. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęty nią wyrok Sądu I instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zgodnie bowiem z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z takim stanem rzeczy mamy do czynienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja orzeczenia nie uległaby zmianie (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 103/24 i przywołane tam orzecznictwo; te i kolejne orzeczenia przywołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej CBOSA). Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniała w tej sprawie. Na wstępie należy zaznaczyć, iż zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że GITD składając skargę kasacyjną oświadczył, że zrzeka się rozprawy, a spółka przychyliła się do tego wniosku, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. W świetle art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. NSA nie stwierdził, aby w sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania - określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. - jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – NSA może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji (oceny) zasadności zarzutów kasacyjnych. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia z odniesieniem się do wszystkich zagadnień prawnych w nich podnoszonych. Kontroli instancyjnej poddany został wyrok, którym Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 13 marca 2024 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji nakładającą na spółkę karę pieniężną w wysokości 18 650 zł za naruszenia opisane w załączniku nr 3 do u.t.d. Zdaniem Sądu kontrolowana decyzja GITD została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania polegającym przede wszystkim na nieprawidłowej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a także na wadliwym i ogólnikowym jej uzasadnieniu (art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie organ sformułował zbiorczo trzy zarzuty naruszenia przepisów postępowania (z podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jak również jeden zarzut naruszenia prawa materialnego (z podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) tj. Ip. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 14 ust. 1 u.t.d. oraz lp. 1.9 załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 33 ust. 7, w zw. z art. 14 ust. 1 u.t.d. Wśród zarzutów procesowych rozpatrywanej skargi kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia przez Sąd I instancji swojego stanowiska, co "uniemożliwia poznanie rzeczywistych motywów rozstrzygnięcia". Zarzut powyższy należy rozpatrzyć jako pierwszy, gdyż jego zasadność wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych, objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez sąd pierwszej instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1683/17). Wskazywana przez skarżący kasacyjnie organ w niniejszej sprawie, wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku generalnie odpowiada wzorcowi formalnemu określonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia. W związku powyższym należy stwierdzić, iż jakkolwiek uzasadnienie kontrolowanego wyroku posiada pewne deficyty w odniesieniu do szczegółowego uzasadnienia przejętej przez Sąd kalkulacji skróconego tygodniowego okresu odpoczynku kierowcy J.G., a także wskazania prawnych podstaw zakazu nakładania kar za naruszenia pochodzące z okresu nie objętego kontrolą, to w ujęciu generalnym, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., a sformułowanie zarzutu w omawianym zakresie nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Oceniając wspomniany deficyt uzasadnienia kontrolowanego wyroku dotyczący kalkulacji skróconego tygodniowego okresu odpoczynku kierowcy J.G., należy przyznać, iż Sąd I instancji nie uzasadnił szczegółowo swojej oceny (kalkulacji) w tym zakresie, jednakże jego finalna ocena przedmiotowego naruszenia zarzucanego spółce jest prawidłowa. Analiza akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy istotnie dowodzi, iż organ odwoławczy w wydanej decyzji wskazał błędny okres kontroli tygodniowego okresu odpoczynku kierowcy J.G., czyli okres między 12 a 13 listopada 2021 r. (uzasadnienie decyzji GITD, s. 11), natomiast w protokole kontroli widnieje okres od 8 listopada 2021 r. do 14 listopada 2021 r. (załącznik do protokołu kontroli nr WITD.DI.P.WI/IX0341/65/22 z dnia 07 października 2022 r., s. 6). Dodatkowo należy wskazać, że ze znajdującej się w aktach administracyjnych Karty naruszenia nr 217 dotyczącej kierowcy J.G. wynika z kolei okres od 12 listopada 2021 r. do 5 grudnia 2021 r. Powyższe, sprzeczne ze sobą okresy kontroli tygodniowego okresu odpoczynku kierowcy J.G. potwierdzają, iż Sąd I instancji słusznie uznał wadliwość kontrolowanej decyzji w tym zakresie, co wymaga weryfikacji zarzutu popełnienia przez spółkę naruszenia z Ip. 5.8., 5.8.3. z załącznika nr 3 do u.t.d. W ocenie NSA niezasadny jest również zarzut procesowy rozpoznawanej skargi kasacyjnej odnoszący się do wskazania przez organ naruszeń pochodzących z okresu nie objętego kontrolą w siedzibie przedsiębiorstwa (tiret 1, pkt 1 petitum skargi kasacyjnej). Zagadnienie wskazywania przez organ w decyzji naruszeń pochodzących z okresu nie objętego kontrolą jest także przywołane w zarzucie naruszenia prawa materialnego (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), w związku z tym oba powyższe zarzuty powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. Rozpatrując to zagadnienie, należy wstępnie wskazać, iż Sąd I instancji w tym zakresie nie zgodził się z zarzutem dotyczącym nałożenia kary pieniężnej za naruszenia wymienione w lp. 1.5 i 1.9 załącznika nr 3 do u.t.d., które zaistniały w okresie nie objętym kontrolą organu, kontrolą natomiast objęto okres od 19 września 2021 r do 18 września 2022 r. W odniesieniu do naruszenia określonego w lp. 1.9 załącznika nr 3 do u.t.d., polegającego na niezgłoszeniu w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który, wydał zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 8 u.t.d., w wymaganym terminie, Sąd I instancji wskazał, że "na gruncie rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia ze zbyciem pojazdu w 2017 roku, a więc kilka lat przed rozpoczęciem okresu objętego kontrolą". W tak przedstawionych okolicznościach faktycznych, zdaniem Sądu I instancji, brak było podstaw do zastosowania art. 92a ust. 1 u.t.d. i nałożenia na skarżącą kary pieniężnej. Adekwatnie Sąd I instancji ocenił także zarzut popełnienia przez spółkę naruszenia określonego w lp. 1.5. załącznika nr 3 do u.t.d., czyniąc w tym względzie ustalenie, iż zarzut ten powinien dotyczyć tylko czterech z dziewięciu wskazanych przez organ pojazdów zbytych przez spółkę, gdyż tylko cztery pojazdy zostały zbyte w okresie objętym kontrolą i w okresie tym spółka w związku z tym popełniła naruszenie określone w lp. 1.5. załącznika nr 3 do u.t.d. Z powyższą oceną nie zgodził się skarżący kasacyjnie GITD, wskazując, iż jego zdaniem, przedmiotowe naruszenia "powstają wraz z bezskutecznym upływem 28 dniowego terminu na zgłoszenie zmiany, a stan bezprawności trwa do czasu zgłoszenia zmiany uprawnionemu organowi, co w okolicznościach tej sprawy oznaczało konieczność zastosowania sankcji z Ip. 1.5 i lp. 1.9 załącznika nr 3 do u.t.d. także w odniesieniu do pojazdów sprzedanych jeszcze przed okresem objętym kontrolą." Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie, wskazuje, iż w odniesieniu do podniesionego zarzutu – nałożenia na spółkę kar za działania lub zaniechania nieobjęte okresem kontroli – należy się zgodzić ze stanowiskiem przyjętym przez Sąd I instancji. Jakkolwiek Sąd ten nie przywołał na uzasadnienie tego stanowiska podstawy prawnej, to należy zauważyć, iż również skarżący kasacyjnie GITD nie wskazał podstawy prawnej zajmowanego przeciwnego stanowiska. Wobec braku wyraźnej podstawy prawnej do nakładania na przewoźnika kary pieniężnej za naruszenia dokonane przed okresem objętym kontrolą organu przeprowadzaną w siedzibie przedsiębiorstwa, nie można takiego uprawnienia organu domniemywać. Zakaz domniemania kary, obejmujący zakaz domniemania uprawnienia organu do nakładania kary, wywodzi się z podstawowych zasad prawa deliktowego (tutaj: deliktowego prawa administracyjnego), w tym m.in. zasady nulla poena sine lege, zgodnie z którą żadna kara nie może zostać nałożona, jeśli nie jest to wyraźnie przewidziane w ustawie. W odniesieniu do rozpatrywanej sprawy, słusznie więc w odpowiedzi na skargę kasacyjną, spółka wskazała, iż "nie sposób jest przyjąć, ażeby w demokratycznym państwie prawa dopuszczalnym było karanie przewoźnika za niewykonanie obowiązku, które nastąpiło 7 lat przed wydaniem w sprawie ostatecznej decyzji administracyjnej." Z protokołu kontroli przeprowadzonej w siedzibie spółki w dniach od 19 września do 7 października 2022 r. oraz z decyzji organu I instancji wynika, iż zakres kontroli obejmował: okres od 19 września 2021 r. do 18 września 2022 r. (zakres czasowy) oraz regulacje związane z przestrzeganiem warunków i obowiązków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 u.t.d (zakres przedmiotowy). Należy stwierdzić, iż wyznaczony w powyższy sposób zakres czasowy i przedmiotowy kontroli był wiążący zarówno dla kontrolowanej spółki, jak i dla organu przeprowadzającego kontrolę. Zgodnie z § 38 ust. 4 zarządzenia Nr 28/2014 Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 września 2014 r. w sprawie zasad planowania, prowadzenia oraz dokumentowania kontroli przewozów drogowych przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego (Dz. Urz. GITD z 2014 r. poz. 14 z późn. zm.) kontrole przedsiębiorcy mogą zostać przeprowadzone w wybranym lub ograniczonym zakresie. Natomiast § 38 ust. 4 powyższego zarządzenia stanowi, iż do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy u.t.d. oraz rozdziału 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2024 r. poz. 236 z późn.zm.). Przepisy u.t.d. nie określają wprost zakresu czasowego kontroli przeprowadzanej w siedzibie przedsiębiorcy, wskazując jedynie, iż upoważnienie do przeprowadzenia kontroli zawiera m.in. "określenie zakresu przedmiotowego kontroli" (art. 85 ust. 4 pkt 6 u.t.d.). Jednakże, z przepisów u.t.d. regulujących obowiązek przechowywania i udostępniania dokumentacji (art. 16a i art. 33a u.t.d.) należy wywieść wniosek, iż kontrola inspekcji transportu drogowego w siedzibie przedsiębiorstwa powinna obejmować okres jednego roku (12 miesięcy) przypadającego przed datą rozpoczęcia kontroli, który to okres został także przyjęty przez kontrolujących w rozpatrywanej sprawie. W demokratycznym państwie prawa zasadą jest, iż przepisy prawa przewidujące administracyjne kary pieniężne, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, co też bezpodstawnie uczynił skarżący kasacyjnie GITD w odniesieniu do wspomnianego wyżej zagadnienia nakładania administracyjnych kar pieniężnych na przewoźnika za działania lub zaniechania nieobjęte okresem kontroli. Powyższe oznacza, że nie może być uznany za trafny zarzut kasacyjny procesowy (opisany w tiret 1, pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) oraz zarzut naruszenia prawa materialnego (opisany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej) odnoszące się do wskazania przez organ naruszeń pochodzących z okresu nie objętego kontrolą w siedzibie spółki. Z tego też względu kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja organu odwoławczego słusznie została uznana za wadliwą w zakresie wskazanych w niej naruszeń określonych w lp. 1.5 i lp. 1.9 załącznika nr 3 do u.t.d. Wobec negatywnego rozpatrzenia wymienionych wyżej zarzutów kasacyjnych, adekwatnie również należy ocenić trzeci zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany w tiret 3 pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, stwierdzający, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że organ odwoławczy naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Należy przypomnieć, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. (ustanawiającym zasadę prawdy obiektywnej) organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. - ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Z kolei przywołany przez GITD art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W świetle przeprowadzonej negatywnej weryfikacji zarzutów rozpatrywanej skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, iż organ odwoławczy (GITD) wydając decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji nakładającą na spółkę karę w łącznej wysokości 18 650 zł nie zastosował powyższych norm postępowania administracyjnego w odniesieniu do zarzucanych spółce naruszeń. Słusznie także Sąd I instancji wskazał na naruszenie przez organ odwoławczy zasady przekonywania określonej w art. 11 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów i dowodów strony oraz nie przedstawienie w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa. Sformułowaną ocenę Sądu I instancji, iż uzasadnienie decyzji GITD jest "ogólnikowe a wręcz blankietowe" należy uznać za uzasadnioną, uwzględniając rolę organu odwoławczego wyznaczoną przez przepisy postępowania administracyjnego, w tym m.in. zasadę dwuinstancyjności określoną w art. 15 k.p.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzekano, wobec braku ku temu podstaw faktycznych i prawnych. Z akt sprawy jednoznacznie wynika bowiem, że skarżący kasacyjnie organ był reprezentowany przez radcę prawnego. Pismo z dnia 6 grudnia 2024 r. sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika reprezentującego spółkę nie zawierało zaś oświadczenia z art. 66 § 1 zd. 2 p.p.s.a. Wobec tego nie mogło ono wywierać skutków przewidzianych dla pisma stanowiącego odpowiedź na skargę kasacyjną w rozumieniu art. 179 p.p.s.a.