II GW 7/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 15 stycznia 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Krakowa a Prezydentem Miasta Gliwice w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wskazać Prezydenta Miasta Krakowa jako organ właściwy do załatwienia sprawy.

|Uzasadnienie | | | |1. Pismem z dnia 15 stycznia 2025 r. Prezydent Miasta Krakowa (dalej: Wnioskodawca), działający przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy | |Społecznej w Krakowie (dalej MOPS w Krakowie) wniósł na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo| |o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) oraz art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z| |dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) o rozstrzygnięcie| |sporu o właściwość pomiędzy Wnioskodawcą a Prezydentem Miasta Gliwice (dalej: Strona przeciwna) w przedmiocie potwierdzenia prawa do | |świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla Pana M. S.(dalej: Świadczeniobiorca, Uprawniony) poprzez wskazanie | |Prezydenta Miasta Gliwice jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Szpitala Miejskiego (...)w sprawie dotyczącej przyznania prawa do | |świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. | |We wniosku wskazano, że w dniu 9 sierpnia 2024 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie, (...)wpłynęło zawiadomienie z Ośrodka | |Pomocy Społecznej w Gliwicach o przekazaniu wniosku Szpitala Miejskiego (...)o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki | |zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla M.S. od dnia 03.05.2024 r. Wskazano, że Uprawniony podczas pobytu w ww. szpitalu | |podał, że mieszka przy ul. (...)w Gliwicach. W toku postępowania pracownik socjalny Ośrodka Pomocy Społecznej w Gliwicach ustalił, że | |Uprawniony nie mieszka od trzech tygodni pod wskazanym adresem (wynajmowane są tam pokoje dla pracowników przyjeżdżających z różnych | |rejonów Polski), i nie jest znane miejsce jego pobytu, natomiast z weryfikacji w systemie PESEL wynika, że ostatni adres zameldowania | |posiadał w Krakowie os(...). | |Podano, że Uprawniony został wymeldowany z adresu stałego pobytu w Krakowie os. (...)w dniu 20 września 2010 r. Natomiast MOPS w Krakowie | |ostatni raz zajmował się wnioskiem Uprawnionego z dnia 17 października 2022 r., który został przekazany przez MOPR w Szczecinie, w czasie | |jego pobytu wraz z synem w szpitalu w Szczecinie. Uprawniony został wówczas uznany przez MOPR w Szczecinie za osobę bezdomną, bez stałego | |adresu zameldowania. | |Wskazano, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że ostatnie znane miejsce pobytu Uprawnionego to miasto Gliwice (ul. (...) w Gliwicach), z| |kolei Naczelnik Urzędu Skarbowego w Kołobrzegu podaje, że podatnik figuruje w rejestrze podatników prowadzonym przez ten Urząd za rok | |2023. Stąd w ocenie Wnioskodawcy nie można uznać, że Kraków jest ostatnim miejscem zamieszkania Uprawnionego a organem właściwym do | |rozpoznania wniosku Szpitala miejskiego (...)w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze| |środków publicznych dla Uprawnionego jest Prezydent Miasta Gliwice, bowiem Uprawniony przed pobytem w szpitalu zamieszkiwał na terenie | |Gliwic, gdzie wynajmował pokój przy ul. (...). | |2. Pismem z dnia 12 lutego 2025 r. Prezydent Miasta Gliwice, działający przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej wniósł o wskazanie, że | |organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej dla Uprawnionego jest | |Prezydent Miasta Krakowa. | |W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie nie można ustalić aktualnego miejsca zamieszkania lub pobytu Uprawnionego. Natomiast pobytu w | |Gliwicach nie można traktować jako miejsca zamieszkania, z racji tego, że był to prawdopodobnie najem okazjonalny pokoju w związku z | |wykonywaniem pracy bez zamiaru stałego pobytu. | |W tej sytuacji należy zdaniem Strony przeciwnej uznać, iż Prezydent Miasta Gliwice nie jest organem właściwym w sprawie. | | | |Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: | | | |3. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 | |z późn. zm.; dalej przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu | |terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między | |organami tych jednostek a organami administracji rządowej. | | | |Pojęcie sporu, którym w przywołanym przepisie posługuje się ustawodawca, odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy | |administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór | |negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji | |publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy | |administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (t.j. Dz. U. 2024 r., | |poz. 572 ze zm., dalej przywoływana jako: "k.p.a."), a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed | |organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji | |publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 listopada 2006 r. | |sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. sygn. akt I OW 180/09). Spory te Naczelny Sąd | |Administracyjny rozstrzyga na wniosek, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. | |W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór pomiędzy organami jest negatywnym sporem o właściwość, żaden z pozostających w sporze organów nie | |uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku placówki medycznej o potwierdzenie prawa Uprawnionego do świadczeń opieki zdrowotnej | |finansowanych ze środków publicznych. | |4. Odnosząc się do istoty sprawy trzeba podkreślić, że właściwość organu do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki | |zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków | |publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 146 ze zm.; dalej: u.ś.o.z.), z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do | |świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce | |zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. | |Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych | |wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por.| |np. postanowienia NSA z: 21 czerwca 2022 r. sygn. akt II GW 8/22; 27 maja 2022 r. sygn. akt II GW 5/22; 17 maja 2022 r. sygn. akt II GW | |1/22; 10 listopada 2021 r. sygn. akt II GW 86/21; 20 sierpnia 2021 r. sygn. akt II GW 41/21; 27 lipca 2020 sygn. akt II GW 13/20; 18 maja | |2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. | |sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt | |II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17). | |Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych wyrokach pogląd, że art. 54 | |ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy | |z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nie regulując jednak kwestii właściwości organu w sytuacji braku | |możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. | |W tej zaś mierze brak jest podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym | |właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby | |bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. | |3 pkt 3 u.ś.o.z. przewiduje, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium | |dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej | |jeszcze idących jej konsekwencjach niż te, które wyraźnie z niej wynikają. | |Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, | |który można byłoby uznać za pomocny do ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. | |101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, gdyż przedmiot regulacji tej ustawy odnosi się do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy| |społecznej. | |5. W sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, trzeba odwołać się do | |przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji | |publicznej. Skoro zatem art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia | |miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które | |wyłączałyby stosowanie k.p.a., to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2| |k.p.a. | |Biorąc pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., należy przyjąć, że warunkiem prawidłowego | |stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z | |miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W | |związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu | |właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 u.ś.o.z., ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania | |świadczeniobiorcy. | |Przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie definiują pojęcia | |"miejsca zamieszkania". Przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba zatem uznać posiłkowanie się treścią | |art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem | |stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, a mianowicie zewnętrzny (fakt | |przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest | |czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności | |życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na | |pobyt stały, tak jak w tej sprawie, w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa lub co najmniej przebywała w danej | |miejscowości z zamiarem stałego pobytu. | |6. W sprawach takich jak rozpatrywana, dotyczących potwierdzenia prawa do świadczeń zdrowotnych, organy mają do czynienia m.in. z osobami | |w kryzysie mieszkaniowym czy osobistym, co stanowi zasadnicze źródło problemów z ustaleniem aktualnego adresu zamieszkania. | | | |W tej sprawie stwierdzić należy, że ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzone zameldowaniem na pobyt stały było w | |Krakowie, co wynika z okoliczności faktycznych przedstawionych przez Organy, a wynikających z załączonych do wniosku dokumentów. | |Pobytem stałym jest z kolei zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 736) | |jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. | |W związku z tym, że w sprawie nie ustalono miejsca aktualnego zamieszkania Uprawnionego, należy uwzględnić miejsce zameldowania na pobyt | |stały, jako wskazujące na zamiar stałego przebywania. Organem właściwym do rozpoznania wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń | |opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 tej ustawy, jest więc Prezydent | |Miasta Krakowa. | |7. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji | |postanowienia. | Wszystkie przywołane orzeczenia pochodzą z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl