II GW 74/25

Dnia 29 lipca 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Anna Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza Łomianek z dnia 18 marca 2025 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Łomianek a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację przyłącza do sieci telekomunikacyjnej postanawia: oddalić wniosek.

I Wnioskiem z 18 marca 2025 r. Burmistrz Łomianek zwrócił się o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość powstałego między nim a Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w Warszawie przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku A. Sp. z o.o. z 20 listopada 2024 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację przyłącza telekomunikacyjnego rura RHDPE 40/3,7 mm z kablem światłowodowym oraz studni kablowej [....] w pasie drogi dojazdowej o znaczeniu lokalnym, w miejscowości Łomianki. Studnia wraz z przyłączem telekomunikacyjnym miałyby być zlokalizowane wzdłuż drogi krajowej nr [...], przy ul. K., w obrębie części działki nr ewidencyjny [...] (obręb [...]). W uzasadnieniu wskazał, że zawiadomieniem z 28 listopada 2024 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przekazał wniosek o wydanie ww. zezwolenia Burmistrzowi Łomianek, wskazując, iż to ten organ jest właściwy do rozpoznania sprawy. W piśmie z 19 grudnia 2024 r. Burmistrz Łomianek wskazał, że po przeanalizowaniu sprawy postanowiono przekazać sprawę na podstawie art. 65 § 1 ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej: k.p.a.) Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, celem załatwienia według kompetencji. Pismem zaś z 10 stycznia 2025 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad podtrzymała swoje stanowisko zawarte w zawiadomieniu z 28 listopada 2024 r., zwracając przekazany wniosek i wskazując na zasadność skierowania do NSA wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, gdyż w przedmiotowej sprawie nie występuje jako zarządca drogi dojazdowej, a zarząd nad drogą nie jest uzależniony od posiadania tytułu prawnego do gruntu pod drogą. II W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o wskazanie Burmistrza Łomianek jako organu właściwego do załatwienia sprawy, gdyż droga, której dotyczy wniosek, stanowi odcinek drogi gminnej będący w zarządzie Burmistrza Łomianek. Droga wskazana we wniosku leży w ciągu istniejącej drogi gminnej. Na działce nr ewid. [...] (obręb [...]) w m. Łomianki znajduje się zarówno droga krajowa nr [...] zarządzana przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, jak i droga o znaczeniu lokalnym, której Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie może być zarządcą z uwagi na jej przeznaczenie. Wskazana droga o znaczeniu lokalnym nie jest bowiem drogą serwisową drogi krajowej nr [...], nie obsługuje żadnych urządzeń drogowych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na wniosek legitymowanego podmiotu, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Do rozstrzygania powyższych sporów stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Rozpatrywany w niniejszej sprawie wniosek dotyczy negatywnego sporu kompetencyjnego między Burmistrzem Łomianek a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, dotyczącego organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. przyłącza telekomunikacyjnego rura RHDPE 40/3,7 mm z kablem światłowodowym oraz studni kablowej [...] w miejscowości Łomianki, wzdłuż drogi krajowej nr [...], przy ul. K., w obrębie części działki nr ewidencyjny [...] (obręb [...]). Przepis art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 889, dalej: u.d.p.) przewiduje, że organem właściwym rzeczowo do załatwienia tego rodzaju sprawy jest "właściwy zarządca drogi", a więc ten zarządca drogi publicznej, w której pasie drogowym (art. 4 pkt 1 u.d.p.) ma zostać zlokalizowane odpowiednie urządzenie (lub reklama). Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p. organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Art. 19 ust. 2 u.d.p. przyporządkowuje zarządcę do kategorii danej drogi: dla dróg krajowych zarządcą jest GDDKiA, a dla dróg gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z treści tego przepisu wynika zatem, że przesłanką przesądzającą o tym, kto jest zarządcą drogi, jest to, do której z ustawowo określonych kategorii dróg (art. 2 ust. 1 u.d.p.) konkretna droga została zaliczona. W orzecznictwie wskazuje się też, że bez znaczenia w tej materii jest tytuł prawny do działki/prawo własności drogi (por. postanowienia NSA z: 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GW 57/20, 30 maja 2018 r., sygn. akt II GW 12/18, 24 maja 2013 r., sygn. akt I OW 2/13, 25 maja 2016 r., sygn. akt I OW 18/16; 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OW 67/15). O tym, kto jest zarządcą określonej kategorii drogi, stanowi zatem art. 19 ust. 2 u.d.p., natomiast zasady zaliczania dróg do określonych ustawą o drogach publicznych kategorii (art. 2) regulują przepisy tej ustawy (art. 5-7 i art. 8). Te kwestie nie mogą być przedmiotem samodzielnego ustalania przez Sąd w sprawie z wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Aby spór kompetencyjny mógł zostać rozstrzygnięty, konieczne jest bowiem uprzednie precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko dla konkretnego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie przez organy właściwych przepisów prawa materialnego. W postępowaniu w sprawach sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych Sąd nie ustala samodzielnie stanu faktycznego sprawy, lecz orzeka – zgodnie z zasadą ogólną (art. 133 § 1 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a.) – na podstawie akt sprawy. Dopiero pełne i wyczerpujące ustalenia faktyczne mogą stać się podstawą do dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowej wykładni i zastosowania na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy administracyjnej regulacji kompetencyjnych, które stanowią przedmiot sporu organów administracji publicznej. Jeżeli stan faktyczny sprawy, na tle której zaistniał spór o rozgraniczenie kompetencji organów, nie został ustalony jednoznacznie (a zatem spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do prawa), nie można mówić o powstaniu sporu w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. (por. np. postanowienie NSA z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GW 4/16). Brak pełnych i precyzyjnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, koniecznych do przeprowadzenia wykładni i zastosowania wskazanej przez organy regulacji kompetencyjnej, powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu (zob. np. postanowienia NSA: z 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 17; z 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46; z 19 listopada 2013 r., sygn. akt II GW 21/13). Wniosek o rozstrzygnięcie sporu nie może bowiem zmierzać do wyjaśnienia wątpliwości lub niepewności organów co do sposobu działania w sprawie na tle niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych regulacji kompetencyjnej, której treść organy rekonstruują jednakowo. Odnosząc powyższe ogólne uwagi do stanu faktycznego wynikającego z akt niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego został przedstawiony do rozpoznania przedwcześnie, gdyż organy pozostające w sporze nie ustaliły uprzednio w sposób jednoznaczny publicznoprawnego statusu drogi znajdującej się na działce o numerze ewidencyjnym [...] (obręb [...]) w miejscowości Łomianki. Jeśli bowiem organem właściwym w sprawie z art. 39 ust. 3 u.d.p. jest zarządca drogi publicznej, w której pasie ma zostać zlokalizowana odpowiednia infrastruktura, to w pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie statusu danej drogi publicznej, zgodnie z podziałem przewidzianym w art. 2 ust. 1 u.d.p., a następnie – powiązanie ustalonego statusu drogi z podziałem kompetencji organów jako zarządców dróg publicznych, zgodnie z art. 19 ust. 2 u.d.p. (z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8 u.d.p.). Dla rozstrzygnięcia sporu o wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy wniosku o wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., przesądzające znaczenie ma zatem ustalenie aktualnego statusu publicznoprawnego spornej drogi jako drogi publicznej. Należy przy tym zastrzec, że nadanie drodze właściwego statusu publicznoprawnego (art. 2 ust. 1 u.d.p.) odbywa się albo w drodze wydania formalnego aktu w procedurach przewidzianych w art. 5-7 u.d.p., albo następuje z mocy samego prawa (zob. art. 10 ust. 4-5f u.d.p.). W niniejszej sprawie tego elementu, przesądzającego w kwestii właściwości, organy będące w sporze nie ustaliły. Nie jest bowiem jasne, do jakiej kategorii dróg należy sporny odcinek pasa drogi, na którym miałyby zostać zlokalizowane urządzenia. Stanowisko Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie zostało wystarczająco poparte dokumentami, które pozwoliłyby NSA uznać twierdzenia za wiarygodne. W tych okolicznościach, NSA nie mógł rozpoznać wniosku, ponieważ - jak zostało już powiedziane - nie ustala stanu faktycznego w sprawie, a jedynie może orzekać na podstawie nadesłanych przez organy dokumentów, a te nie pozwalały na rozstrzygnięcie sporu. W tej sprawie organy w istocie próbują uzyskać od NSA rozstrzygnięcie charakteru prawnego tej drogi, co pozostaje poza właściwością NSA w niniejszym postępowaniu dotyczącym rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego. NSA wskazuje, że oddalenie niniejszego wniosku nie zamyka drogi do ponownego złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez uprawniony podmiot. W celu umożliwienia NSA rozstrzygnięcia tego sporu, konieczne jednak będzie jednoznaczne wykazanie charakteru prawnego spornego odcinka drogi. Mając na względzie powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 i art. 166 oraz w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.