II GZ 495/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Głównego Inspektora Farmaceutycznego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 stycznia 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 3398/24 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 3 stycznia 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 3398/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie zaskarżonej przez A. Sp. z o.o. w W. (zwanej dalej: Spółka, skarżący) decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego (GIF) z [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wstrzymał wykonanie decyzji na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu podniósł, że odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oznaczałaby dla Spółki faktyczny brak możliwości prowadzenia działalności gospodarczej i bardzo utrudnione lub też nawet niemożliwe do odwrócenia skutki w przypadku wzruszenia zaskarżonej decyzji. Ponadto, może doprowadzić do zagrożenia w ciągłości terapii pacjentów. Spółka załączyła wykaz produktów leczniczych, które zostały zrealizowane z recepty jedynie częściowo, a zatem wykupienie pozostałych pozycji recepty może odbyć się jedynie w tej samej aptece. Zasadne jest zatem, zdaniem Sądu pierwszej instancji, przyjęcie, że brak wstrzymania zaskarżonej decyzji może wywołać konkretne szkody dla przedsiębiorcy, zatrudnionych w aptece pracowników, a także bezpośrednie negatywne skutki dla pacjentów, którzy dokonali w przedmiotowej aptece jedynie częściowej realizacji recepty. W przypadku braku wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, istnieje duże ryzyko, że Spółka nie będzie miała możliwości kontynuowania działalności gospodarczej, biorąc pod uwagę, że to właśnie ta apteka jest wiodąca pod względem rentowności spośród czterech aptek Spółki. Zażalenie na to postanowienie wniósł Główny Inspektor Farmaceutyczny, zaskarżając je w całości, jako wydanego z naruszeniem art. 61 § 3 p.p.s.a. Organ wniósł o wstrzymanie przez WSA, na podstawie art. 196 p.p.s.a. wykonania zaskarżonego postanowienia z 3 stycznia 2025 r. W zażaleniu domagano się ponadto, na podstawie art. 195 § 2 p.p.s.a. uchylenia przez WSA zaskarżonego postanowienia w trybie autokontroli i ponownego rozpatrzenia sprawy oraz wydania postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji GIF z dnia 24 września 2024 r. W przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, organ wniósł o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy przez wydanie postanowienia odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji GIF z 24 września 2024 r. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, wniesiono o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. zaskarżonego postanowienia WSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 24 kwietnia 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 3398/24 odmówił wstrzymania wykonania postanowienia WSA w Warszawie z 3 stycznia 2025 r. Sąd podniósł w uzasadnieniu tego postanowienia, że mając na uwadze argumentację przyjętą przez Sąd, która została przedstawiona w uzasadnieniu postanowienia z 3 stycznia 2025 r., wstrzymanie obecnie jego wykonania stałoby w sprzeczności z przyczynami, dla których zostało ono podjęte. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, z przyczyn niżej podanych. Art. 61 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd jest zatem związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których należy: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5, s. 18 i n.). Obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa na wnioskodawcy. Strona wnosząca o zastosowanie ochrony tymczasowej jest zobligowana wykazać, że w sytuacji wykonania decyzji, o wstrzymanie której wnioskowała, zajdzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zadaniem sądu administracyjnego jest zaś te przesłanki ocenić, zarówno pod względem kompletności, jak i zasadności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy przyznać rację Głównemu Inspektorowi Farmaceutycznemu składającemu zażalenie na postanowienie WSA o wstrzymaniu wykonania decyzji, że ocena wniosku Spółki w tym przedmiocie nie została dokonana przez Sąd pierwszej instancji prawidłowo. Sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie stwierdził, że Spółka wykazała, iż brak ochrony tymczasowej spowoduje faktyczną utratę możliwości prowadzenia działalności gospodarczej i bardzo utrudnione lub też nawet niemożliwe do odwrócenia skutki w przypadku wzruszenia zaskarżonej decyzji. Ponadto może doprowadzić do zagrożenia w ciągłości terapii pacjentów. Odnośnie tych okoliczności należy stwierdzić, że nie wymagały one wykazania niebezpieczeństwa ich wystąpienia we wniosku, gdyż są to oczywiste konsekwencje decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki. Nie ma wątpliwości, że decyzja taka sama w sobie wywołuje konieczność zaprzestania prowadzenia tego typu placówki, co wiąże się m.in. z brakiem możliwości sprzedaży leków i zakończeniem prowadzenia działalności gospodarczej. Jeżeli zatem te okoliczności (i wyłącznie te) nie mogły stanowić o spełnieniu przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., nieprawidłowe było uznanie, że ich podniesienie, wykazanie, uprawdopodobnienie we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji było wystarczające do przyznania ochrony tymczasowej. Dalej, trzeba mieć na uwadze, że ustawodawca odnośnie do decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenia apteki nie wprowadził odstępstwa od reguły – wyrażonej wprost w art. 61 § 1 p.p.s.a. - że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu. Ustawodawca nie przewidział też przesłanek wstrzymania tego typu decyzji według zasad innych niż określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. W ustawie z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 750) wskazano jedynie przypadki, w których przepis ten nie znajduje zastosowania. I tak, w myśl art. 108 ust. 4a tej ustawy do decyzji, o których mowa w ust. 4 (w tym do decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenia apteki), wydanych na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 4a oraz art. 103 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 3 nie stosuje się art. 61 § 3 p.p.s.a. Ponieważ takiej podstawy prawnej wprost nie wskazano w zaskarżonej decyzji – zasadne było przeprowadzenie analizy wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji i zawartych w nim argumentów pod kątem spełnienia przesłanek ustanowionych art. 61 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Spółka w żaden sposób nie wykazała okoliczności, których rozważenie z punktu widzenia zastosowania ochrony tymczasowej, byłoby celowe. Przedstawiła jedynie twierdzenia natury ogólnej dotyczące negatywnych konsekwencji wykonania decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki, którą prowadzi. Taka argumentacja nie powinna zostać uznana za skuteczną w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zatem zarzuty organu uznając, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena wniosku Spółki była dowolna. Wbrew bowiem ustawowym przesłankom, Sąd ten przyznał ochronę tymczasową podmiotowi, który nie wykazał konkretnych okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a., a jedynie przytoczył gołosłowne twierdzenia dotyczące możliwych konsekwencji decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. Nadto, twierdzenie, że ciągłość terapii pacjentów, którzy częściowo tylko zrealizowali swoje recepty (i wymagają powrotu do tej samej apteki po zakup kolejnych leków) w żadnej mierze nie przynależy do wartości określonych w art. 61 p.p.s.a.; przy takiej argumentacji sama instytucja cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki (ze swej istoty sprowadzająca konieczność zabiegów o kolejną receptę przez pacjenta, który wykupił tylko część leków) stałaby się niewykonalna. Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc postanowienie Sądu pierwszej instancji za wadliwe. Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie zasługiwał tym samym na uwzględnienie. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w związku z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.