II GZ 63/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia W. Sp. z o.o. Sp. k. w S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 276/23 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza Siechnic z 2 lutego 2021 r., nr 144/ZPJ/2020 w sprawie ze skargi W. Sp. z o.o. Sp. k. w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 2023 r., nr SKO 4101/143/21/23 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania postanawia: oddalić zażalenie.

I. W. Sp. z o.o. Sp. k. w S. (dalej: strona skarżąca, Spółka) pismem z dnia 21 lipca 2023 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 2023 r. (nr SKO 4101/143/21/23) w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W treści skargi zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji wydanej przez organ I instancji. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 276/23, po rozpoznaniu wniosku skarżącej, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) odmówił wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza S. z 2 lutego 2021 r. nr 144/ZPJ/2020. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że wniosek skarżącej dotyczy wstrzymania decyzji wydanej przez organ I instancji tj. decyzji Burmistrza S. z dnia 2 lutego 2021 r. (nr 144/ZPJ/2020) wymierzającej Spółce karę pieniężną w wysokości 797.785 zł za zajęcie pasa ruchu drogowego drogi gminnej. Skarga natomiast dotyczy postanowienia organu odwoławczego – Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu - stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu brak jest podstaw do uwzględnienia tego wniosku. Sąd odwołując się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2023 r. sygn. akt II GPS 2/22 zacytował, że "w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym skargą na postanowienie: a) stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, b) o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, c) stwierdzające niedopuszczalność odwołania - nie jest dopuszczalne, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wstrzymanie wykonania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji". Sąd stwierdził, że w pełni podziela stanowisko wyrażone w powyższej uchwale. Poza granicami tej sprawy – dotyczącej postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania – pozostaje więc stwierdzenie prawidłowości decyzji Burmistrza S. z dnia 2 lutego 2021 r. W związku z czym wniosek o wstrzymanie jej wykonania jest niezasadny i brak jest podstaw do jego uwzględnienia. Zdaniem Sądu, rozstrzygając w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji, sąd nie dokonuje merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji ani nie bierze pod uwagę prawdopodobieństwa uwzględnienia skargi. Dlatego też okoliczność kwestionowania przez stroną skarżącą decyzji w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania pozostaje bez wpływu dla oceny zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji pierwszoinstancyjnej. W tym zakresie istotne są jedynie przesłanki wymienione w art. 61 § 3 p.p.s.a. III. Skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie Sądu pierwszej instancji wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię zwrotu "w granicach tej sprawy", a w konsekwencji ustalenie nieprawidłowego, zwężającego zakresu stosowania tego przepisu, co z kolei doprowadziło do uznania, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym uchybienia terminu wniesienia odwołania nie może zostać wstrzymane wykonanie decyzji merytorycznej wydanej przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie poglądu, że w sprawie dotyczącej postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia skargi istnieje podstawa do orzekania w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. IV. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd, będąca formą tymczasowej ochrony sądowej udzielanej stronie postępowania, stanowi wyjątek od zasady wykonalności takiego aktu lub czynności, wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a. W myśl art. 61 § 3 zd. 1 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Wniosek skarżącej dotyczy wstrzymania wykonania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, tj. decyzji Burmistrza S. z 2 lutego 2021 r. nr 144/ZPJ/2020 wymierzającej skarżącej karę pieniężną w wysokości 797 785 zł za zajęcie pasa drogowego. Natomiast skargę złożono na postanowienie organu odwoławczego w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2023 r., sygn. akt II GPS 2/22, podjętą większością głosów składu orzekającego, w postępowaniu sądowoadministracyjnym zainicjowanym skargą na postanowienie: a) stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania; b) o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania; c) stwierdzające niedopuszczalność odwołania - nie jest dopuszczalne, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., wstrzymanie wykonania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Z treści przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych (art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jak i uchwał konkretnych (art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Istota mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska poprzez podjęcie kolejnej uchwały przez NSA, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (zob. Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2013, str. 833). Wobec powyższego NSA orzekając w niniejszej sprawie, będąc związany wskazaną powyżej uchwałą NSA, zaakceptował pogląd Sądu pierwszej instancji, że niedopuszczalne jest zastosowanie ochrony tymczasowej w odniesieniu do decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy skarga wniesiona została na postanowienie w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Tym samym bezprzedmiotowa stała się merytoryczna ocena przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., a mianowicie dotycząca tego, czy wykonanie decyzji objętej wnioskiem wywoła niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.