II GZ 81/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 576/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi A. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 16 maja 2024 r. nr SKO.522.135.2024 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z 27 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 576/24 po rozpoznaniu wniosku A. D. (dalej: skarżący) zawartego w skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: SKO, Kolegium) z 16 maja 2024 r. nr SKO.522.135.2024 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Uzasadnił swoje stanowisko tym, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które bezpośrednio nadają się do wykonania i wymagają wykonania, co należy rozumieć jako spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Postanowienie o odmowie wznowienia postępowania nie jest postanowieniem, które nadaje się do wykonania, gdyż ma charakter czysto procesowy, nie wywołuje skutków materialnoprawnych, a tym samym skutków, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.). Pismem z dnia 23 grudnia 2024 r. skarżący złożył zażalenie na opisane postanowienie WSA, ponownie powołując się na rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji we wniesionej sprawie, jak i sprawie o sygn. akt II SA/Ol 440/24, i wnosząc o umorzenie sprawy o sygn. akt II SA/Ol 579/24 (powinno być: II SA/Ol 576/24), z uwagi na fakt, że skarżący w dniu 24 października 2024 r. miał "0" punktów karnych, co oznaczało, że wspominane decyzje stały się bezprzedmiotowe. Pismem z dnia 28 stycznia 2025 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe wnioski i twierdzenia, dotyczące okoliczności naliczenia punktów karnych a także wniósł o połączenie i nadanie wspólnej sygnatury sprawom: rozpoznawanej II SA/Ol 576/24 oraz II SA/Ol 440/24 w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, z uwagi na nieprawidłowości w przeprowadzeniu kontroli z 15 listopada 2022 r. wskutek której naliczone punkty karne miały przekroczyć limit 24 pkt. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Należy wskazać, że istotą instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest możliwość skorzystania przez adresata aktu lub czynności z tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla niego wywołać ich wykonanie, zanim sprawa zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności (por. postanowienie NSA z 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1651/19; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest jednak wyjątkiem od zasady wykonywania decyzji ostatecznych. Z tego powodu przesłanki uprawniające do jego zastosowania muszą być interpretowane ściśle. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłankami wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W rozumieniu tego przepisu chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot wyegzekwowanego świadczenia albo przez przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy. Natomiast trudne do odwrócenia skutki mogą być zarówno prawne, jak i faktyczne. Rodzaj i zakres wystąpienia tych skutków musi być oceniony na podstawie obowiązującego prawa oraz sytuacji faktycznej, w jakiej znalazła się strona obciążona obowiązkami określonymi w objętej wnioskiem decyzji (por. postanowienie NSA z 17 lipca 2008 r., sygn. akt II GZ 139/08) Należy zauważyć, że skardze, w której to zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania, skarżący podawał, że zaskarża decyzję SKO z 16 maja 2024 r., znak SKO.522.135.2024 (s. 1 skargi), by na jej s. 2 wnosić o uchylenie decyzji Kolegium z 22 marca 2024 r., znak SKO.522.135.2024 (pkt 1) i że wnosi o wstrzymanie wykonania przedmiotowej - zaskarżonej decyzji, znak SKO.522.135.2024. Jak już zaznaczono numerem SKO.523.135.2024 zostało opatrzone postanowienie SKO z 16 maja 2024 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego wydaniem przez SKO w Olsztynie decyzji z 5 lipca 2023 r. nr SKO.522.109.2023 w sprawie zatrzymania prawa jazdy, zaskarżone w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 576/24 i w dniu 16 maja 2024 r. SKO nie wydało jakiejkolwiek decyzji w sprawie skarżacego. Natomiast decyzja SKO w Olsztynie z 22 marca 2024 r., ale o nr SKO.522.51.2024 w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami była przedmiotem kontroli WSA w sprawie o sygn. II SA/Ol 440/24. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, przy założeniu, jakie poczynił Sąd I instancji, że wniosek dotyczył wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Kolegium o wskazywanym przez skarżącego numerze SKO.522.135.2024, Naczelny Sąd Administracyjny podziela postanowienie WSA z 27 listopada 2024 r. wraz z zaprezentowaną w nim argumentacją, że wstrzymaniu wykonania ww. postanowienia SKO z 16 maja 2024 r., nr SKO.523.135.2024 sprzeciwia się charakter tego orzeczenia. Zasadą jest – na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji - że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 16 października 2020 r. w sprawie sygn. akt II OZ 837/20, a Sąd w obecnym składzie w pełni podziela ten podgląd, problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy właściwego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i na mocy których zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. postanowienie NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II FZ 358/12). Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. Takie rozumienie wykonalności zaskarżonego aktu, znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w podglądach doktryny i należy je podzielić. W niniejszej sprawie skarżący domaga się wstrzymania wykonania aktu, który nie posiada cech wykonalności. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia, objętego zarazem wnioskiem o wstrzymanie wykonania, jest odmowa wznowienia postępowania administracyjnego. Z przymiotu wykonalności nie korzystają, co do zasady, wszelkie akty administracyjne odmowne (por. postanowienie NSA z 13 listopada 2013 r., sygn. akt II GZ 641/13). Zaskarżone postanowienie nie narusza żadnych praw skarżącego, nie stanowi również źródła uprawnień ani obowiązków dla innych podmiotów. Postanowienie to jest jedynie rozstrzygnięciem procesowym, którym właściwy organ administracji odmawia zainicjowania procedury zmierzającej do wzruszenia ostatecznej decyzji w trybie wznowienia postępowania. Wymaga wyjaśnienia, że na etapie rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej Sąd nie może oceniać prawidłowości wydania zaskarżonego postanowienia w aspekcie jego zgodności z prawem, do czego dąży skarżący w zażaleniu. Przy tym skarżący w uzasadnieniu wniosku nie przedstawił argumentacji wykazującej lub choć uprawdopodabniającej niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, jakie strona wiąże z wykonaniem zaskarżonego aktu. Ciężar dowodu w zakresie wykazania wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa natomiast na wnioskodawcy. Uzasadnienie takiego wniosku powinno wskazywać na konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie jednej lub obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. – znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 376/13). Z kolei, gdyby rozważać, czy skarżący żądał wstrzymania decyzji SKO, to należy podnieść, że jeżeli już, to wskazywał na decyzję SKO z 22 marca 2024 r., która nie była przedmiotem oceny w postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem SKO z 16 maja 2024 r., a została zaskarżona w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 440/24 i tym samym kwestie związane z tym rozstrzygnięciem nie mogły podlegać ocenie WSA w kontrolowanej sprawie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.