II OSK 123/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, sędzia WSA (del.) Jan Szuma, Protokolant: asystent sędziego Barbara Kowalska, po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2171/21 w sprawie ze skargi W.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2171/21 po rozpoznaniu skarg W.W. (dalej: "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 sierpnia 2021 r., znak DOA.7110.119.2021.JWO w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddalił skargę. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) i 4) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: "k.p.a." w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), dalej: "p.b.", a także art. 35 ust. 1 pkt 1) lit. a) i pkt 2) p.b. w zw. z § 309 pkt 2), 4), 5), 6), § 310 ust. 1, § 312 ust. 1 oraz § 323 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), dalej: "rozporządzenie" polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy decyzja Prezydenta Miasta Częstochowy z 2 września 2019 r., nr 1050, znak AAB.6740.5.36.2019 (zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca A.C. pozwolenia na budowę) wydana została z rażącym naruszeniem prawa i zachodziły podstawy do stwierdzenia jej nieważności, - art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4) k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 222 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy – jak wynika z ustaleń organów obu instancji oraz zaskarżonego orzeczenia – skarżąca zgłosiła żądanie, wykazując, że została pozbawiona możliwości obrony swoich praw w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta Częstochowy znak AAB.6740.5.36.2019, a co za tym idzie zachodziły podstawy do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z 2 września 2019 r., nr 1050, znak AAB.6740.5.36.2019 i wznowienia tego postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wyjaśniła, że decyzja Prezydenta Miasta Częstochowy z 2 września 2019 r., nr 1050, znak: AAB.6740.5.36.2019 zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca A.C. pozwolenia na budowę zaadresowana została do nieżyjącego właściciela działki sąsiedniej – M.S. zamiast do spadkobierców ww., tj. do skarżącej. Skarżąca zarzuciła, że Sąd błędnie zaaprobował stanowisko orzekających w sprawie organów, że tylko błąd co do adresata materialnoprawnego – osoby dysponującej interesem prawnym skutkuje nieważnością decyzji, natomiast M.S. przysługiwał status strony wynikający wyłącznie z interesu prawnego o charakterze refleksowym. Zdaniem skarżącej interes prawny o charakterze refleksowym ustalany jest w oparciu o art. 28 k.p.a., zaś krąg stron w prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu administracyjnym winien być ustalony w oparciu o przepis prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 p.b., który stanowi lex specialis względem art. 28 k.p.a. Tym samym uprawnienia M.S. wynikały z podstawy materialnoprawnej, nie zaś wyłącznie z ustalenia ogólnego (o charakterze refleksowym) interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Wobec powyższego skarżąca wskazała, że prowadzenie postępowania administracyjnego z udziałem osoby nieżyjącej, której za życia przysługiwał w takim postępowaniu status strony, a następnie doręczenie takiej nieżyjącej osobie decyzji administracyjnej i uznanie takiego doręczenia za skuteczne i wywołujące skutki prawne w sferze praw i obowiązków tej osoby oraz jej następców prawnych – jest rażącym naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazując na zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji stanowisko organu, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki wyłącznie do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. skarżąca zarzuciła, że jej wniosek został błędnie zakwalifikowany jako żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z 2 września 2019 r. Podkreśliła, że skoro treść wniosku wskazywała na okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania, to nieprawidłowym było potraktowanie jej pisma jako wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Ponadto zarzuciła, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo podzielił ustalenia i ocenę organu, co do zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami prawa. Skarżąca wskazała, że kwestia zgodności inwestycji z przepisami prawa, w tym przepisami techniczno-budowlanymi nie była w ogóle badana przez Prezydenta Miasta Częstochowy. Organ nie poczynił bowiem ustaleń odnośnie immisji i zakresu występujących uciążliwości oraz oddziaływań inwestycji na działkę sąsiadującą. Tymczasem emitowane detergenty mogą prowadzić do zanieczyszczenia powietrza, gleby, wody oraz powodować zawilgocenie elementów budowlanych. Ponadto natężenie hałasu oraz emisja spalin stanowić będzie zagrożenie dla zdrowia użytkowników sąsiednich działek. W ocenie skarżącej organ nie zbadał również kwestii odległości między sporną inwestycją, a ścianami budynku mieszkalnego na sąsiadującej działce. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie zaś do treści art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty są nieusprawiedliwione. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 sierpnia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 9 kwietnia 2021 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z 2 września 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę myjni samoobsługowej trzystanowiskowej z kontenerem technicznym i częścią usługową na działce nr ew. [...], obr. [...] u zbiegu ulic: [...] i [...] w C. oraz ścian oporowych przy graniach z działkami nr ew. [...], [...], [...] i nadbudowę ściany przy granicy działki nr ew. [...]. Skarżąca zarzuciła, że decyzja Prezydenta Miasta Częstochowy z 2 września 2019 r. skierowana została do współwłaściciela działki nr ew. [...] – M.S., który zmarł jeszcze przed wydaniem decyzji. Wobec powyższego w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Powyższy zarzut jest bezzasadny. Wbrew twierdzeniom skarżącej, decyzja Prezydenta Miasta Częstochowy z 2 września 2019 r. nie została skierowana do osoby zmarłej (M.S.) jako strony uprawnionej. Wyjaśnić bowiem należy, że "skierowanie decyzji" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oznacza rozstrzygnięcie w decyzji o prawach i obowiązkach tej osoby, czyli ukształtowanie nią w sposób wiążący jej sytuacji prawnej. W warunkach niniejszej sprawy za osobę taką uznać należy wyłącznie inwestora – A.C., który na podstawie tej decyzji uzyskał pozwolenie na budowę. To ta osoba żądała czynności organu i do tej osoby skierowane zostało rozstrzygnięcie z 2 września 2019 r. Niezasadnym jest zatem twierdzenie, że ww. decyzja była skierowana do osoby nieżyjącej. Jednocześnie należy wskazać, że w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie chodzi o omyłkę w doręczeniu decyzji, ani o doręczenie decyzji podmiotowi, któremu przymiot strony nie przysługiwał, lecz o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną. Jednocześnie decyzja o pozwoleniu na budowę, skierowana do inwestora, mogła mieć rzeczywisty wpływ na sytuację M.S. – którego interes prawny nie był kwestionowany – ale to nie jego sytuacja prawna była kształtowana w zamierzeniu organu architektoniczno-budowlanego. Wobec powyższego w niniejszej sprawie nie sposób mówić o kwalifikowanym naruszeniu prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania. Nie było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Bezzasadne są zatem zarzuty skargi kasacyjnej wskazującej na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) i 4) k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 p.b. Nie mogły też podlegać uwzględnieniu zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące ogólnie rzecz biorąc pominięcia strony postępowania. Pozbawienie udziału w postępowaniu spadkobierców zmarłego M.S. mogło być rozpoznane wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postepowania, nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji. Prawidłowo zatem ocenił Sąd pierwszej instancji, że w sytuacji, gdy decyzja skierowana została do osoby, która zmarła jeszcze przed jej wydaniem, a jednocześnie osoba ta nie była podmiotem, na rzecz którego wydano pozwolenie na budowę, to nie można mówić o skierowaniu decyzji do osoby niebędącej stroną, a jedynie o braku brania udziału w postępowaniu przez wszystkie strony (tj. przez spadkobierców zmarłej strony), co jest przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawą wznowienia postępowania administracyjnego. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 4) k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 222 k.p.a. Skarżąca kwestionuje prawidłowość zakwalifikowania jej pisma z 7 kwietnia 2020 r. jako wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z 2 września 2019 r. zamiast potraktowania go jako wniosku o wznowienie postępowania. W odniesieniu do powyższego należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie treść żądania zawartego w piśmie z 7 kwietnia 2020 r. (uzupełniona w piśmie z 7 maja 2020 r.) była jednoznaczna i nie budziła wątpliwości. We wniosku zawarte było wprost żądanie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy. Ponadto w piśmie tym profesjonalny pełnomocnik skarżącej jasno sformułowano podstawę żądania stwierdzenia nieważności wskazując art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnośnie zaś naruszenia art. 222 k.p.a., wskazać należy, że przepis ten nie był stosowany w kontrolowanym postępowaniu nieważnościowym. Art. 222 k.p.a. umieszczony jest w Dziale VIII k.p.a. regulującym odrębne postępowanie w sprawie skarg i wniosków, które w ogóle nie było wszczynane. Jednocześnie nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 35 p.b. Nie jest prawdą, że organ zaniechał oceny okoliczności związanych z hałasem, czy rozprzestrzenianiem się mgły wodnej z detergentami. Organ słusznie bowiem wskazał, a Sąd prawidłowo ocenił stanowisko organu jako niewadliwe, że pozwolenie na budowę przewiduje budowę ścian oporowych m.in. przy granicy działki skarżącej nr ew. [...], a także nadbudowę istniejącej ściany zlokalizowanej przy granicy działki nr ew. [...]. Jak zaś wskazano w Projekcie budowlanym nadbudowywana ściana będzie ścianą osłonową przed emisją spalin samochodowych, rozprzestrzenianiem się mgły wodnej z detergentami, wytłumiającą hałas. Analiza akt sprawy wskazuje (Projekt budowlany s. 10-11), że inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestycja nie powoduje naruszenia standardów jakości środowiska na działce i poza terenem, do którego zarządca obiektu posiada tytuł prawny. Projektowana zabudowa nie powoduje zanieczyszczenia środowiska, tj. nie powoduje emisji, która jest szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, nie powoduje szkody w dobrach materialnych i nie pogarsza walorów estetycznych środowiska. Zaprojektowano budynek i urządzenia z nim związane w taki sposób, aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę oraz odpoczynek w zadowalających warunkach. Emisja zanieczyszczeń gazowych, w tym zapachów, pyłowych i płynnych - nie występuje. Emisja drgań, a także promieniowanie, w szczególności jonizujące, pole elektromagnetyczne i inne zakłócenia - nie występują. Poziom hałasu emitowany od urządzeń myjni i poprzez ruch samochodowy związany z użytkowaniem myjni samochodowej nie przekroczy dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku poza działką inwestora. Oceniono również – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej odległości spornej inwestycji od ścian budynku mieszkalnego znajdującego się na działce sąsiedniej, wskazując, że inwestycja odpowiada wymogom określonym w § 19 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia. Jak wyjaśniono w zaskarżonej decyzji z projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - s. 16) wynika, że projektowane stanowiska postojowe (5 mp) od strony zachodniej zostały usytuowane w odległości od 3,2 m do 4,31 m od działki nr ew. [...], natomiast od strony północnej oraz wschodniej miejsca postojowe zostały zaprojektowane ze strony działek drogowych (ul. [...] i ul. [...]). Reasumując stwierdzić należy, że przywoływana przez skarżącą argumentacja nie podważyła wyrażonego przez organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji stanowiska, że decyzja Prezydenta Miasta Częstochowy z 2 września 2019 r. nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem w realiach tej sprawy należy jednoznacznie podkreślić, iż Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i słusznie uznał, iż w pełni odpowiada ono prawu, zatem właściwie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.