II OSK 1528/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 1037/23 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 15 września 2023 r., znak: IF-VII.7840.7.22.2023.BZ w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, dalej "WSA w Lublinie, sąd I instancji, sąd wojewódzki" wyrokiem z 7 marca 2024 r., sygn. II SA/Lu 1037/23 oddalił skargę G. S., dalej "skarżąca" na decyzję Wojewody Lubelskiego, dalej "Wojewoda/organ II instancji/organ odwoławczy" z 15 września 2023 r., znak IF-VII.7840.7.22.2023.BZ w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Zaskarżoną decyzją Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...], dalej "Prezydent" z 24 lipca 2023 r. w przedmiocie umorzenia postępowania i orzekł o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta z 28 października 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, obejmującego nadbudowę kamienicy (ze zmianą konstrukcji dachu i adaptacją poddasza na funkcję użytkową mieszkalną) położonej na terenie działki nr [...] przy ul. [...] - róg ul. [...] w [...]. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę, gdyż inwestycja została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna, co wynika z porównania daty wydania pozwolenia na budowę i daty pierwszego wpisu w dzienniku budowy nr 189/2017. Z dokonanych wpisów nie wynika także, by roboty budowlane były wykonywane z przerwami większymi niż 3 lata. W takiej sytuacji należało wydać decyzję odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, nie zaś decyzję umarzającą postępowanie. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosła skarżąca, dalej także "skarżąca kasacyjnie" zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a." poprzez nienależyte rozważenie zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej "k.p.a." polegającego na nienależytym wyjaśnieniu przez organy obu instancji okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności prawdziwości wpisów w dzienniku budowy pochodzących z 2018 r. i kwestii rzeczywistego wykonania wskazanych w dzienniku robót budowlanych w tym czasie w sytuacji, gdy zostało wszczęte postępowanie karne dotyczące poświadczenia nieprawdy i fałszowania wpisów w dzienniku budowy, a kwestia wykonania w 2018 r. wskazanych w dzienniku budowy robót budowlanych mogła być wyjaśniona w drodze przesłuchania świadków- mieszkańców i współwłaścicieli kamienicy przy ul. [...] - róg ul. [...] w [...]; - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte rozważenie zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. polegającego na uznaniu, że wpisy w dzienniku budowy wskazują, że nie doszło do wygaśnięcia pozwolenia na budowę, podczas gdy należyte rozważenie materiału dowodowego nakazuje uznać, że wpisy w dzienniku budowy nie zostały złożone zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy, gdyż w 2018 r. nie było osoby uprawnionej do zlecenia przeprowadzenia jakiejkolwiek roboty budowlanej i takie prace nigdy nie zostały wykonane; - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte rozważenie zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegającego na jego niezastosowaniu i niezawieszeniu postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim w niniejszej sprawie była kwestia poświadczenia nieprawdy w dzienniku budowy przez A. K. czy też prawdziwości lub fałszywości wpisów w dzienniku budowy, a która to kwestia podlega badaniu w postępowaniu karnym wszczętym w tej sprawie; - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte rozważenie zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. polegającego na uznaniu przez organ, że nie można się zgodzić z twierdzeniem, że od sprzedaży mieszkania przez R. B. w dniu 6 czerwca 2019 r. do wydania decyzji przenoszącej pozwolenie na budowę w dniu 20 lutego 2023 r. nie było osób uprawnionych do prowadzenia robót budowlanych, podczas gdy taki stan wynika jasno z przeprowadzonych w sprawie dowodów. Mając na uwadze powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie, zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. (aktualny Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strony przeciwne nie przedstawiły odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził istnienia przesłanek skutkujących nieważnością postępowania sądowego. Osią sporu w analizowanej sprawie jest to czy wystąpiły ustawowe przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej z 28 października 2015 r., dotyczącej pozwolenia na nadbudowę. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że zostały one wadliwie skonstruowane. Błędnie podnosi skarżąca kasacyjnie zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami k.p.a. Ponadto, mimo iż zaskarżone zostało orzeczenie oddalające skargę, brak jest zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd I instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Nie można także kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. wyrok NSA z 24 czerwca 2025 r., sygn. III OSK 233/24, LEX nr 3898580), jak czyni to skarżąca kasacyjnie. Za chybiony uznać należy także zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że kwestia poświadczenia nieprawdy w dzienniku budowy przez kierownika budowy nie stanowi zagadnienia wstępnego, bez rozstrzygnięcia którego niniejsza sprawa nie mogłaby zostać rozpatrzona. Prejudykatem jest tylko ta kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. W orzecznictwie pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się kwestię materialnoprawną, zagadnienie prawne (prejudycjalne), którego uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie administracyjnej, a którego organ administracji nie może rozstrzygnąć w ramach własnych kompetencji. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (zob. wyrok NSA z 28 czerwca 2024 r., sygn. I OSK 719/21, LEX nr 3760047). Nie stanowi natomiast podstawy do zawieszenia postępowania ustalenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. sposób, w jaki organ administracji rozstrzygnie o prawach i obowiązkach stron postępowania. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania (zob. wyrok NSA z 25 czerwca 2024 r., sygn. II OSK 676/23, LEX nr 3828420). Jednocześnie wskazać trzeba, że wynik postępowania karnego dotyczącego poświadczenia nieprawdy w dzienniku budowy może w przyszłości stanowić podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania na podstawie 145 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Następnie wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 682 ze zm.) dalej "Pr.bud." decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Przepis ten jest regulacją szczególną w stosunku do art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Termin na rozpoczęcie robót budowlanych, o którym mowa w art. 37 ust. 1 Pr.bud. jest terminem prawa materialnego, gdyż jest to termin realizacji prawa materialnego do zabudowy terenu w granicach określonych w pozwoleniu na budowę. Rozpoczyna on swój bieg od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna lub budowa została przerwana (zob. wyrok NSA z 10 marca 2020 r., sygn. II OSK 1311/18, LEX nr 3053120). W analizowanej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna z dniem 30 listopada 2015 r. (k. 8 akt adm. I inst.). Z uwagi na to, iż wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę wywołuje daleko idące skutki dla inwestora, okoliczności faktyczne prowadzące do stwierdzenia jego wygaśnięcia nie mogą być przedmiotem domniemania. Powinny być one w sposób bezsporny (oczywisty) wykazane przez organ, stosownie do wymogów k.p.a. (por. wyrok NSA z 8 marca 2007 r., sygn. II OSK 457/06, LEX nr 328185). Przesłanki wygaśnięcia pozwolenia na budowę muszą być traktowane ściśle, w przeciwnym razie zaprzeczałoby to woli ustawodawcy w rozwijaniu budownictwa w interesie publicznym. Podstawowym dokumentem w postępowaniu wyjaśniającym, stanowiącym dowód realizowania inwestycji, a więc tak jej rozpoczęcia, jak kontynuowania, jest dziennik budowy (A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2024, art. 37). Warunkiem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest upływ czasu między poszczególnymi działaniami podejmowanymi przez inwestora w toku procesu budowlanego. Odzwierciedlenie działań podejmowanych w trakcie budowy następuje poprzez wpisy w dzienniku budowy, wskazujące czynności i daty ich podjęcia (zob. wyrok NSA z 12 marca 2024 r., sygn. II OSK 1745/21, LEX nr 3734767). Wbrew wywodom skargi kasacyjnej w analizowanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przeprowadzone zostało wymagane postępowanie wyjaśniające, w którym zebrano potrzebny materiał dowodowy, niezbędny do podjęcia rozstrzygnięcia, motywy zaskarżonej decyzji zawierają stosowne uzasadnienie, w którym wyjaśniono w sposób przekonujący dlaczego odmówiono wygaśnięcia decyzji. Wpisy w dzienniku budowy nie potwierdzają forsowanej przez skarżącą tezy, że doszło do przerwania budowy na okres dłuższy niż 3 lata. Zgodnie z zapisami kierownika budowy (k. 30 akt adm. I inst.), roboty budowlane rozpoczęto 3 lipca 2018 r., a zatem przed upływem 3 lat od dnia kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Kolejne zapisy w dzienniku budowy były co prawda dokonywane w różnych odstępach czasowych, jednak analiza dat nie wskazuje, by w jakimkolwiek momencie doszło do przerwania robót budowlanych na okres dłuższy niż 3 lata. Kierownik budowy, co wynika z pisma PINB z 18 maja 2023 r., pouczony uprzednio o odpowiedzialności za fałszywe zeznania, potwierdził prawdziwość wpisów w dzienniku budowy. Na obecnym etapie postępowania brak jest podstaw do kwestionowania tego oświadczenia. Wątpliwości może budzić jedynie okoliczność sprzedaży mieszkania, która nastąpiła 6 czerwca 2019 r. i wystąpienie przez nowego właściciela o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę dopiero 13 lutego 2023 r. na jego rzecz (decyzja wydana została 20 lutego 2023 r.). Autorka skargi kasacyjnej nie wyjaśnia jednak jaki wpływ miały te zdarzenia na wynik sprawy. Wskazuje wyłącznie, że od sprzedaży mieszkania do wydania decyzji przenoszącej pozwolenie na budowę nie było osób uprawnionych do prowadzenia robót budowlanych. Tymczasem z dziennika budowy wynika, że we wskazanym okresie roboty budowlane były wykonywane, a dla wypełnienia przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia kto te roboty wykonywał, ani kto był w tym czasie właścicielem nieruchomości. Brak jest także zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. czy art. 37 ust. 1 Pr.bud., by móc kwestionować powyższe ustalenia. Przedstawiona powyżej ocena prowadzi do wniosku, iż skarga kasacyjna i jej wnioski nie zasługiwały na uwzględnienie, zaskarżona decyzja w pełni odpowiada prawu, a sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli jej legalności. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.