II OSK 16/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Muszyński po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. Z. i E. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 460/22 w sprawie ze skargi D. A., D. Z. i E. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia oceny technicznej dotyczącej stanu technicznego obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skarg D. A., E. Z. i D. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: Inspektor Wojewódzki, organ) z [...] stycznia 2022 r., nr [...], w przedmiocie obowiązku przedłożenia oceny technicznej dotyczącej stanu technicznego obiektu budowlanego, wyrokiem z 24 sierpnia 2022 r. o sygn. II SA/Gl 460/22, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli E. Z. i D. Z. (dalej skarżący kasacyjnie), zastępowani przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, w postaci art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418; dalej "Pr.bud."), poprzez jego błędne zastosowanie w wyniku uznania, że w sprawie istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, gdy jak wynika z zebranego materiału dowodowego, brak takich wątpliwości. Zarzucono ponadto błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia poprzez ustalenie, że w sprawie nie przedłożono materiałów, które w połączeniu z wiedzą fachową inspektorów budowlanych są wystarczającym instrumentem do prowadzenia postępowania administracyjnego. Wobec postawionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku wraz z poprzedzającymi go postanowieniami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z [...] października 2021 r. oraz Inspektora Wojewódzkiego i orzeczenie, że postanowienia te nie mogą być wykonane, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Sformułowano ponadto wniosek o zasądzenie kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonych postanowień. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że D. A. wniosła o skontrolowanie stropu nad parterem budynku przy ul. [...] w [...]. Jak podano, jest to jej kolejny wniosek, na podstawie którego wszczynane jest postępowanie administracyjne, wymieniona oraz jej małżonek poinformowali skarżących kasacyjnie, że ich działania mają na celu doprowadzenie do odsprzedaży im części budynku przy ul. [...] w [...] należących do skarżących, za bardzo niską cenę. Wobec D. A. i jej męża zapadł prawomocny wyrok określający ich działania wobec skarżących jako niezgodne z prawem - nękanie. Z uwagi na powyższe zobowiązano skarżących kasacyjnie do przedłożenia aktualnych protokołów z okresowych przeglądów stanu technicznego danego budynku. Przedłożono protokoły i nie stwierdzono uchybień. Następnie przeprowadzono kontrolę budynku, w trakcie której również nie stwierdzono uchybień. Ponadto skarżący kasacyjnie przedłożyli "Ekspertyzę techniczną dotyczącą budynku mieszkalnego dwurodzinnego, adres: [...] [...], ul. [...], zakres: analiza poprawności wykonania przebudowy stropu nad parterem", wykonaną w maju 2021 r. przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. B. N., w której wnioskach biegły stwierdził, że budynek jest w dobrym stanie technicznym, stropy wykonano zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, budynek spełnia warunki techniczne i może być nadal użytkowany zgodnie z przeznaczeniem. Pomimo, że artykuł 81c ust. 2 Pr.bud., który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego obiektu, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie – przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują – rozstrzygnąć powstałych, uzasadnionych wątpliwości, zobowiązano skarżących kasacyjnie do dostarczenia w określonym terminie dalszych ekspertyz. Skarżący kasacyjnie nie zgodzili się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że działania poprzedzające nałożenie obowiązku, jak również wiedza, jaką dysponują pracownicy organów, nie pozwoliły na rozstrzygnięcie wątpliwości co do zabezpieczenia stropu pomiędzy parterem i pierwszym piętrem w zakresie wilgoci, hałasu i drgań. Ich zdaniem przedłożona ekspertyza techniczna odnośnie do poprawności wykonania przebudowy stropu nad parterem w połączeniu z wiedzą fachową organu winna dawać odpowiedzi na wszystkie pytania. Organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz organy nadzoru budowlanego nie mogą nadużywać kompetencji przyznanych w art. 81c ust. 2 Pr.bud. Za niedopuszczalne uznać należy stosowanie danego przepisu do przerzucania na strony, spoczywającego na organach, obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Treść postanowienia o nałożeniu określonego obowiązku powinna wskazywać konkretne wątpliwości dotyczące: jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych i stanu technicznego obiektu budowlanego. Wątpliwości można uznać za "uzasadnione", jeżeli będą wynikać ze stopnia komplikacji, złożoności przedmiotu sprawy, które powodują, że przedstawiciele organu nie posiadają odpowiednich przyrządów, narzędzi pomiarowych bądź wyjaśnienie sprawy wymaga wiedzy specjalistycznej. Tak więc nakładanie na skarżących kasacyjnie dalszych obowiązków ponad złożenie w sprawie aktualnych protokołów z okresowych przeglądów stanu technicznego budynku oraz czytelnej ekspertyzy w zakresie analizy poprawności wykonania przebudowy stropu nad parterem, z uwagi na lakonicznie opisane "ślady zabarwień na elewacji" czy "hałas i drgania pomiędzy parterem i pierwszym piętrem", stoi w sprzeczności z możliwością nałożenia przez organ obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz do sytuacji wyjątkowych. Jasne jest bowiem, że wyjaśnienie przedmiotowych kwestii, na bazie już istniejących dokumentów leży w gestii organów. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 8 lutego 2023 r. oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonych postanowień. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem I instancji. W świetle art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez ten Sąd przedstawiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stanowiący podstawę materialnoprawną poddanego kontroli Sądu I instancji postanowienia art. 81c ust. 2 Pr.bud. przewiduje, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Przepis ten wskazuje na trzy kategorie przesłanek nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Dotyczą one uzasadnionych wątpliwości organu co do: jakości wyrobów budowlanych, jakości wykonywanych robót budowlanych i stanu technicznego obiektu budowlanego. Zawarte sformułowania "uzasadnione wątpliwości", "ocen technicznych" oraz "ekspertyz", wskazują, że celem organu administracji, nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej, jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa (tak: wyroki NSA o sygn.: II OSK 2562/20, II OSK 3190/20, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"). Powołany przepis powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Dlatego też za skorzystaniem z rozwiązania w nim zawartego muszą przemawiać nie jakiekolwiek wątpliwości, ale wątpliwości uzasadnione (tak: wyrok NSA o sygn. II OSK 1774/19, dostępny w CBOSA). Sąd I instancji prawidłowo ocenił okoliczności uzasadniające nałożenie przez organ nadzoru budowlanego obowiązku dostarczenia oceny technicznej dotyczącej stanu technicznego stropu pomiędzy parterem i pierwszym piętrem w zakresie ochrony przed hałasem i drganiami; stropodachu nad gankiem, w którym znajduje się wejście do budynku, w zakresie ochrony przed zawilgoceniem i korozją biologiczną; ocieplenia ścian budynku w zakresie izolacyjności cieplnej i ochrony przed zawilgoceniem. Stan sprawy będący podstawą zaskarżonych postanowień uprawniał do powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonywanych robót budowlanych. Organ I instancji, przed wydaniem w oparciu o art. 81c ust. 2 Pr.bud. postanowienia, przeprowadził oględziny budynku, pozyskał protokoły z okresowych przeglądów stanu technicznego budynku oraz ekspertyzę techniczną dotyczącą tego budynku co do analizy poprawności wykonania przebudowy stropu nad gankiem, wykonaną w maju 2021 r., sporządzoną przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, czynności te jednakże nie pozwoliły na wyjaśnienie istotnych dla sprawy kwestii, a w szczególności, tych podnoszonych przez właściciela lokalu znajdującego się na parterze budynku. W trakcie oględzin potwierdzono przede wszystkim, że ślady zabarwień na elewacji ganku oraz wnękach mogą sugerować brak właściwego zabezpieczenia jego stropu przed wilgocią. Przeprowadzone oględziny oraz dokumenty przedstawione przez właścicieli lokalu znajdującego się na pierwszym piętrze, nie dały odpowiedzi w zakresie właściwego zabezpieczenia stropu pomiędzy parterem i pierwszym piętrem co do hałasu i drgań. Zasadnie zatem Sąd I instancji przyjął za organami nadzoru budowlanego, że działania poprzedzające nałożenie obowiązku, jak również wiedza, jaką dysponują pracownicy organów, nie pozwoliły na rozstrzygnięcie wspomnianych wątpliwości wobec jakości wykonanych robót budowlanych związanych z wykonaniem tarasu nad gankiem, izolacji akustycznej stropu nad gankiem, jak i ocieplenia budynku. Z kolei prawidłowość nałożenia obowiązku przewidzianego w art. 81c ust. 2 Pr.bud. w postaci wykonania ekspertyzy technicznej budynku, umotywował faktem, że zarówno strop pomiędzy piętrami budynku, stropodach nad gankiem oraz elewacja budynku należą do części wspólnych nieruchomości, z których korzystają właściciele obu lokali. Trafnie też ocenił Sąd I instancji, że wątpliwości w danym zakresie organy nadzoru budowlanego nie są w stanie rozstrzygnąć przy użyciu posiadanej wiedzy i środków. Ustalenia oparte na oględzinach nie pozwalały na kompleksową ocenę spornych kwestii, zgłaszanych przez właścicieli lokalu znajdującego się na parterze, między innymi w zakresie odprowadzania wód opadowych z tarasu nad gankiem, czy też skontrolowania stropu nad parterem. Nie mają zatem racji skarżący kasacyjnie jakoby w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające wydanie postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 Pr.bud.. Jednocześnie podkreślić należy, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Pr.bud., organ nie jest obowiązany do ustalania przyczyn zaistniałego stanu faktycznego, ani też nie ustala, kto ponosi odpowiedzialność za zły stan techniczny obiektu budowlanego, nie ma również obowiązku wskazywania w nim osób odpowiedzialnych za taki stan rzeczy. Sam fakt wydania postanowienia nie determinuje rodzaju procedury, w ramach której uzyskana tą drogą ekspertyza może być lub faktycznie będzie wykorzystana, nie determinuje również późniejszej kwestii rozliczeń pomiędzy właścicielem obiektu a sprawcą doprowadzenia go do niewłaściwego stanu technicznego (tak: wyrok NSA o sygn. II OSK 439/18, dostępny w CBOSA). Wobec poczynionych uwag, nie sposób podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie, że doszło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, gdyż przedłożone materiały w połączeniu z widzą fachową inspektorów budowlanych winny stanowić "wystarczający instrument" do prowadzenia postępowania. Skoro bowiem zachodziły w niniejszej sprawie uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych a zgromadzona dokumentacja oraz wiedza wyspecjalizowanego organu, nie okazały się wystarczające do ich rozwiania, organy uprawnione były skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 81c ust. 2 Pr.bud.. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.