II OSK 1609/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku A.G. i M.G. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1923/24 oraz zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Garwolińskiego z dnia 20 marca 2024 r. nr 172/2024 w sprawie ze skargi kasacyjnej A.G. i M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1923/24 w sprawie ze skargi A.G. i M.G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 czerwca 2024 r. Nr 876/OPO/2024 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: 1. odrzucić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku; 2. odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Garwolińskiego z dnia 20 marca 2024 r.

A.G. i M.G. (dalej: "skarżący") wnieśli skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 czerwca 2024 r. Nr 876/OPO/2024 utrzymującą w mocy decyzję Starosty Garwolińskiego z dnia 20 marca 2024 r. nr 172/2024 o udzieleniu pozwolenia na budowę zakładu przetwórstwa tworzyw sztucznych ze zbiornikiem na ścieki bytowe i zbiornikiem p.poż. na działce nr [...] w [...]. W skardze skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na zachodzące niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 października 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1923/24 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem skarżący nie uprawdopodobnili, że jej wykonanie wywoła niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowuje trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; zwanej dalej P.p.s.a.). Sąd wskazał, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie zawiera faktycznego uzasadnienia. Skarżący powołali jedynie ogólne przepisy Kodeksu cywilnego i wyrazili swoje opinie dotyczące szkodliwego i uciążliwego oddziaływania inwestycji oraz zaburzenia dotychczasowego spokoju rodzinom mieszkającym w bliskiej odległości od planowanej inwestycji. Twierdzenia te nie zostały jednak poparte żadnymi argumentami czy dowodami, a ponadto nie odnoszą się bezpośrednio do przesłanek, których wystąpienie warunkuje zastosowanie instytucji wstrzymania. Ogólne wskazanie przez skarżących, że zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie może zostać uznane za wyczerpujące uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji sąd nie bada trafności zarzutów zgłoszonych w skardze dotyczących niezgodności zaskarżonego aktu z prawem, a jedynie dokonuje oceny wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 grudnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1923/24 oddalił skargę. Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, działając za pośrednictwem pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając go w całości. Wśród wniosków skargi kasacyjnej znalazł się także wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1923/24 oraz zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Garwolińskiego z dnia 20 marca 2024 r. nr 172/2024, złożony na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. Pełnomocnik podniósł, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest zasadny z uwagi na zachodzące niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bowiem rozpoczęcie budowy spowoduje niedające się cofnąć skutki i spowoduje niemożliwy do odwrócenia stan faktyczny. W ocenie pełnomocnika pozwolenie na budowę powinno zostać wstrzymane do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej, zatem wniosek ten jest nie tylko słuszny i konieczny ze względu na interes inwestora, ale i interes skarżących oraz innych mieszkańców. Rozpoczęcie budowy przez inwestora, a następnie konieczność jej wstrzymania spowoduje utrudnienia dla inwestora, zatem uwzględnienie wniosku pozwoli na ograniczenie zbędnych kosztów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku jest niedopuszczalny i dlatego podlega odrzuceniu, natomiast wniosek o wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również przepisy szczególne, co do zasady nie dopuszczają możliwości zgłoszenia wniosku o wstrzymanie wykonania nieprawomocnego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadku wniesienia od tego wyroku skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 774/19, LEX nr 2647457). Znajdujące się w P.p.s.a. wyjątki dotyczące wstrzymania wykonania orzeczenia, zawarte w art. 89 oraz art. 284 P.p.s.a., nie mają zastosowania w sprawie. Przepis art. 89 P.p.s.a. dotyczy bowiem możliwości wstrzymania wykonania orzeczenia sądowego w toku postępowania o przywrócenie uchybionego terminu. Natomiast art. 284 P.p.s.a. przewiduje możliwość wstrzymania wykonania prawomocnego orzeczenia sądu w wypadku wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego. Powyższe oznacza, że brak jest podstawy prawnej do wstrzymania wykonania wyroku, którego dotyczy skarga kasacyjna złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wbrew zapatrywaniu pełnomocnika skarżących kasacyjnie art. 61 § 3 P.p.s.a. nie stanowi takiej podstawy żądania. W oparciu o ten przepis można wnioskować jedynie o wstrzymanie wykonania w całości lub w części aktu (np. decyzji, postanowienia) lub czynności, o których mowa w art. 61 § 1 P.p.s.a., jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skoro skarżący w skardze kasacyjnej zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, to wniosek taki należało odrzucić jako niedopuszczalny. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w powiązaniu z art. 64 § 3 i art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 postanowienia. Odnosząc się zaś do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stwierdzić należy, że po oddaleniu skargi przez sąd pierwszej instancji skarżący, który wniósł skargę kasacyjną może wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07, ONSAiWSA 2007, nr 4, poz. 77). Uwzględnienie takiego wniosku przez sąd jest możliwe, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. Celem instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest udzielenie ochrony tymczasowej przed negatywnymi i trudnymi do odwrócenia skutkami w razie wykonania takiego aktu zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod względem jego legalności (por. postanowienie NSA z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OZ 1129/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Uprawdopodobnienie istnienia przynajmniej jednej ze wskazanych w art. 61 § 3 P.p.s.a. przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Oznacza to obowiązek przywołania konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie zaskarżonego aktu spowoduje w stosunku do niego lub innych osób niebezpieczeństwo powstania skutków, o których mowa w powołanym przepisie, nie wyłączając dołączenia dowodu potwierdzającego zgłoszone żądanie. Użyte przez ustawodawcę nieostre pojęcia "znaczna szkoda" i "trudne do odwrócenia skutki" wymagają konkretyzacji w dokładnie i wszechstronnie przedstawionych okolicznościach, zobrazowanych przez zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy. W interesie zgłaszającego wniosek leży więc takie uzasadnienie żądania, by powołane w nim okoliczności wskazywały na zajście przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Skarżący ograniczyli się do zgłoszenia wniosku, nie powołali w nim okoliczności, które ze względu na negatywne dla nich skutki, mogłyby powodować realne i rzeczywiste niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., nie przedstawili też jakiejkolwiek argumentacji wspierającej zgłoszone żądanie. Wniosku nie może zaś usprawiedliwiać sam fakt zaskarżenia wyroku oddalającego skargę względnie przekonanie skarżących, że decyzja stanowiąca przedmiot kontroli sądowej nie odpowiada prawu lub też, że wniosek jest słuszny i konieczny ze względu na interesy inwestora i skarżących oraz innych mieszkańców. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiać mogą tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które powodują realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II OZ 643/16). Pamiętać należy, że to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót budowlanych przed rozpoznaniem skargi, co sprawia, że to na nim będzie ciążył obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w przypadku, gdyby okazało się, że skarga zasługuje na uwzględnienie (por. postanowienie NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1262/12). Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w związku z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 2 postanowienia.