II OSK 1833/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz A.D., A.D1. i J.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 kwietnia 2024 r. sygn. akt I SA/Op 72/24 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz solidarnie od J.D., A.D. i A.D1. na rzecz A.S. kwoty po 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SA/Op 72/24 w wyniku rozpoznania skargi A. S. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: OWINB) z 15 września 2023 r. nr 103/II/2023 w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu opolskiego (dalej: PINB), decyzją z 12 października 2022 r. nr 105/2022, umorzył w całości, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat mechaniczny obróbki elementów metalowych w miejscowości J. ul. [...], działka nr [...]. OWINB w wyniku rozpoznania wniesionego odwołania wskazaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję PINB. W uzasadnieniu wskazano, że w toku postępowania odwoławczego, organ ustalił, że A. D. w dniu 23 maja 2023 r. zgłosiła zmianę sposobu użytkowania budynku z warsztatu mechanicznego obróbki wyrobów metalowych na budynek gospodarczy. Pismem z dnia 9 czerwca 2023 r. Starosta Opolski poinformował organ odwoławczy o tym, że wydał 30 maja 2023 r. zaświadczenie o braku sprzeciwu do zgłoszenia z dnia 23 maja 2023 r. Podczas oględzin przeprowadzonych 28 sierpnia 2023 r. przez PINB ustalono, że budynek nr [...] jest użytkowany jako gospodarczy. Organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu, że sporny budynek został wybudowany na podstawie decyzji Starosty Opolskiego z dnia 5 listopada 2010 r. nr 1086/10 o pozwoleniu na budowę jako budynek gospodarczy, a następnie zmieniono jego sposób użytkowania na warsztat mechaniczny obróbki wyrobów metalowych na podstawie zgłoszenia z dnia 31 lipca 2012 r. przyjętego przez Starostę Opolskiego. Po dokonaniu skutecznego zgłoszenia z dnia 23 maja 2023 r. funkcja budynku powróciła do swojej funkcji pierwotnej, czyli gospodarczej. Z tego powodu postępowanie prowadzone w sprawie zmiany sposobu użytkowania stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), dalej: k.p.a. Skargę na decyzję OWINB wniósł A. S. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, wobec bezkrytycznego przyjęcia zmiany stanu faktycznego sprawy, z uwagi na zgłoszoną 23 maja 2023 r. przez A. D. zmianę sposobu użytkowania budynku nr [...], podczas gdy organ odwoławczy nie ustalił czy doszło do rzeczywistej, a nie wyłącznie formalnej zmiany sposobu użytkowania budynku nr [...]; 2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; 3) art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie przez organ dowolnej oceny materiału dowodowego; 4) art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), dalej: p.b., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wobec zgłoszenia 23 maja 2023 r. przez A. D. zmiany sposobu użytkowania budynku nr [...] zaniechano w nim działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska; a to mając na uwadze, że organ pomija, że budynek gospodarczy nr [...] wchodzi w skład nielegalnie rozbudowanego obiektu budowlanego, stanowiąc element ciągu technologicznego i wraz z pozostałymi budynkami jest wykorzystywany do prowadzenia przedsiębiorstwa J.D. M. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie oznaczonym jako odpowiedź na skargę, złożonym przez A. D., J. D. i A. D.1, uczestnicy postępowania wnieśli o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W rozpoznanej przez Sąd sprawie OWINB stwierdził, że w czasie trwania postępowania administracyjnego sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części został przywrócony do stanu pierwotnego, tzn. obiekt jest użytkowany jako budynek gospodarczy. Przywołaną konkluzję organu odwoławczego zakwestionował jednak skarżący, podnosząc, że zmiana stanu faktycznego była jedynie pozorna, a obiekt budowlany nadal służy do prowadzenia produkcyjnej działalności gospodarczej. Strona wskazała przy tym, że kwestie analizowane przez WINB stanowią tylko element szerszego przedmiotowo zagadnienia, a mianowicie problemu legalności stopniowej zabudowy działki gruntu, wskutek czego powstał obiekt budowlany lub kompleks obiektów służących do prowadzenia produkcyjnej działalności gospodarczej. Sąd I instancji stwierdził, że samo formalne, choć potwierdzone oględzinami, zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej w części kompleksu zabudowań nie dowodzi wystarczająco, że w tej części kompleksu nastąpiła rzeczywista zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i powrót do funkcji określanej jako "budynek gospodarczy". Dotychczas zebrane w sprawie dowody nie potwierdzają wystarczająco, że nastąpiła realna zmiana sposobu użytkowania obiektu nr [...] na budynek gospodarczy. Samo wyjście pracowników i wyniesienie maszyn nie skutkują tym, że obiekt taki jak hala produkcyjna zmienił swoje przeznaczenie i zmienił się sposób jego użytkowania. Podobnie w niniejszej sprawie zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej w obiekcie znajdującym się w kompleksie zabudowań wykorzystywanych do produkcyjnej działalności gospodarczej nie przesądza samo w sobie o tym, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania tego obiektu. Sąd podkreślił, że analiza problemu sposobu użytkowania obiektu nr [...] nie może być prowadzona w oderwaniu od stanu faktycznego istniejącego na nieruchomości wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej, tym bardziej, że organy nadzoru budowlanego nie wykazały w sprawie, że obiekt nr [...] utracił dotychczasowe, charakteryzującego go cechy i stał się "budynkiem gospodarczym". Wykazały jednie, że został opróżniony ze znajdujących się tam maszyn i urządzeń. Nie jest więc pewne, że nastąpiła rzeczywista zmiana sposobu użytkowania obiektu i przywrócenie mu pierwotnej, zgodnej z prawem, funkcji. Umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. było więc przedwczesne. W ocenie Sądu nie zasługuje także na akceptację takie postępowanie organu nadzoru budowlanego, w którym pomija on przedkładane lub wnioskowane przez A. S. dowody w postaci wyjaśnień strony, czy dokumentacji fotograficznej, bez należytego wykazania, że nie są one wiarygodne albo nie są przydatne do oceny stanu sprawy, w sytuacji, gdy strona wyraźnie wskazuje, że opisują one stan faktyczny istniejący na nieruchomości, na której wzniesiono użytkowany obiekt budowlany poddany analizie wtoku postępowania. Skargę kasacyjną wniósł OWINB zaskarżając wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wskutek czego w sposób niewynikający z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz pozostałych czynności organu rozpoznającego sprawę przyjęto, że opróżnienie obiektu nr [...] ze znajdujących się w nim maszyn i urządzeń, a także ustalenia poczynione w trakcie oględzin w obiekcie w dniu 28 sierpnia 2023 r., potwierdzone protokołem oględzin nieruchomości z dnia 28 sierpnia 2023 r. nie dają dostatecznych podstaw do przejęcia, że nastąpiła rzeczywista zmiana sposobu użytkowania obiektu i przywrócenia mu pierwotnej, zgodnej z prawem funkcji, co w ocenie Sądu skutkowało przedwczesnym rozstrzygnięciem organu w tej kwestii, podczas gdy prawidłowa analiza zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie winna prowadzić do wniosku, iż stwierdzony stan użytkowania obiektu nr [...] odpowiada zgłoszeniu zmiany sposobu użytkowania budynku z warsztatu mechanicznego obróbki wyrobów metalowych na budynek gospodarczy z dnia 23 maja 2023 r. W ocenie organu prawidłowo przeprowadzone postępowania dowodowe, w tym dokonane oględziny w sposób niebudzący wątpliwości wykazały, iż brak urządzeń umożliwiających mechaniczną obróbkę wyrobów metalowych w obiekcie nr [...] w sposób niebudzący wątpliwości wykazał, iż w chwili dokonywania oględzin, obiekt ten nie był wykorzystywany do wykonywania prac związanych z mechaniczną obróbką wyrobów metalowych. W ocenie organu prawidłowa analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego winna prowadzić do wniosku, iż brak urządzeń umożliwiających prowadzenie działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń winien w sposób jednoznaczny prowadzić do wniosku, iż doszło do zaniechania prowadzenia takowej działalności, wobec czego na uwzględnienie zasługuje przyjęcie za prawdziwe zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu z 23 maja 2023 r. Jednocześnie postępowanie dowodowe przeprowadzone w sprawie nie wykazało na jakimkolwiek etapie postępowania wystąpienia po dniu 23 maja 2023 r. jakichkolwiek okoliczności umożliwiających przyjęcie, iż zadeklarowana zmiana przeznaczenia obiektu ma charakter pozorny; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wskutek czego w sposób niewynikający z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz pozostałych czynności organu rozpoznającego sprawę przyjęto, iż nie nastąpiła rzeczywista zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i powrót do jego funkcji jako budynek gospodarczy, podczas gdy prawidłowa analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego winna prowadzić do wniosku, iż obiekt budowlany w skutek pozbycia się w jego obrębie maszyn oraz innych elementów umożliwiających wykonywanie prac związanych z mechaniczną obróbką wyrobów metalowych niewątpliwie sprawia, iż nie jest możliwe wykonywanie tych prac. Argumentacja mająca wskazywać na fakt możliwej późniejszej adaptacji obiektu do wykonywania tychże prac nie może stanowić dostatecznego argumentu przemawiającego za tym, ażeby obiekt te nie mógł zostać uznany za budynek gospodarczy, albowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uniemożliwia poczynienie tak daleko idących ustaleń w sprawie; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art.10 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że dowody w postaci przesłuchania skarżącego oraz zdjęć przedstawione przez skarżącego mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co stanowiło naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu w sytuacji, gdy podczas postępowania odwoławczego nastąpiła zmiana stanu faktycznego w postaci zmiany sposobu użytkowania spornego budynku na budynek gospodarczy, co skutkowało zdezaktualizowaniem się dowodów przedstawionych przez skarżącego. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, bowiem pomimo zawiadomienia z dnia 31 sierpnia 2020 r. o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w tym z protokołem z oględzin z dnia 28 sierpnia 2024 r.. skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa, nie wnosząc żadnych uwag ani wniosków; 4) art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż niniejsze regulacja prawna znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku dokonania tak daleko idących modyfikacji w substracie jego struktury, które uniemożliwiałyby prowadzenie określonej działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, podczas gdy prawidłowa, podczas gdy prawidłowa analiza językowa powyższej regulacji prawnej winna prowadzić do wniosku, iż zastosowanie powyższej regulacji prawnej odnosi się wyłącznie do podjęcia lub zaniechania działalności rozumianej jako efekt prac człowieka lub maszyn, których to wykonywania prowadzi do powyższych zmian. W ocenie organu zgromadzony w sprawie materia! dowodowy, w tym przeprowadzone w sprawie oględziny obiektu w sposób jednoznaczny wykazały, iż w obiekcie tym nie było możliwości prowadzenia działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń, natomiast sama potencjalna możliwość późniejszych przekształceń w obiekcie celem umożliwienia wykonywania określonej działalności nie może stanowić dostatecznego powodu uzasadniającego przyjęcie, iż stwierdzone zaniechanie działalności w sprawie ma wyłącznie charakter potencjalny. Idąc dalej należy wskazać na uchybienie w zakresie oceny treści powyższej regulacji prawnej w powiązaniu z argumentacja przytoczoną w zaskarżonym orzeczeniu, stosownie do której "samo wyjście pracowników i wyniesienie maszyn nie skutkują tym, że - przykładowo - obiekt taki jak hala produkcyjna zmienił swoje przeznaczenie i zmienił się sposób jego użytkowania" albowiem w ocenie organu to nie zmiana przeznaczenia obiektu, a efekt wykonywanej w nim łub zaniechanej działalności przesądza o zastosowaniu powyższej regulacji prawnej; 5) § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.), dalej: r.w.t., poprzez jego błędna wykładnię, w wyniku której przyjęto w uzasadnieniu orzeczenia, iż "analiza problemu sposobu użytkowania obiektu nr [...] nie może być prowadzona w oderwaniu od stanu faktycznego istniejącego na nieruchomości wykorzystywanej do prowadzenia działalności gospodarczej, tym bardziej, że organy nadzoru budowlanego nie wykazały, że obiekt nr [...] utracił dotychczasowe, charakteryzujące go cechy i stał się budynkiem gospodarczym", podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższej regulacji prawnej w sposób jednoznaczny wskazuje, iż istnienie urządzeń pozostających w funkcjonalnym powiązaniu z innymi obiektami budowlanymi znajdującemu się w obrębie nieruchomości, w szczególności fakt doprowadzenia energii elektrycznej do obiektu, a także istnienie urządzeń wentylacyjnych, niweczy możliwość uznania obiektu nr [...] za budynek gospodarczy. W ocenie organu definicję budynku gospodarczego zawarta w powyższym rozporządzeniu należy traktować w sposób ścisły. W związku z powyższym należy dojść do wniosku, iż definicja legalna ."budynku gospodarczego" nie wyłącza możliwości istnienia w jego obrębie urządzeń funkcjonalnie połączonych z pozostałą częścią nieruchomości albowiem fakt ten nie niweczy możliwości wykorzystywania obiektu jako budynku gospodarczego; 6) 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie wyroku nie zawiera wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, w związku z powyższym w ocenie organu, Sąd wydając orzeczenie w niniejszej sprawie w rzeczywistości nie wskazał na czynności, których przeprowadzenie w sposób istotny przyczyni się do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi na decyzję OWINB. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, zrzekając się jednocześnie rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Skargę kasacyjną wnieśli także A. D., J. D. i A. D.1 zaskarżając wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt p.p.s.a. zarzucili naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 10 § 1 art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy p.p.s.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że: organy wykazały brak działania w granicach prawa; organy nie podjęły wszystkich czynności, mających na celu wyjaśnienie sprawy (brak przesłuchania A. S., brak ustalenia, czy nie doszło do pozornej zmiany funkcji budynku gospodarczego, nieumożliwienie wypowiedzenia się przez A. S.); organy nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie przeprowadził, istotnego dla wyjaśnienia, sprawy dowodu, czyli nie przesłuchały A. S. w zakresie ilości zatrudnionych pracowników przez skarżących, co miałoby dowodzić pozorności zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego; organy nie dokonały oceny całokształtu materiału dowodowego; decyzje nie zawierały wskazania wszystkich faktów, które organ uznał za udowodnione oraz faktów przez organ podważonych, a to wszystko miało wpływ na rzekome błędne uznanie przez oba organy, iż istnieje podstawa do umorzenia postępowania, bowiem wg Sądu nie zaistniały "fakty naturalne" lub zdarzenia prawne, będące podstawą umorzenia niniejszego postępowania. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi A. S. i tym samym utrzymanie w mocy decyzji obu organów i zasądzenie od organu kosztów postępowania przed NSA w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, ewentualnie w przypadku uznania, iż brak jest podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania przed NSA, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zrzeczono się przeprowadzenia w sprawie rozprawy. W odpowiedziach na skargi kasacyjne A. S. wniósł o ich oddalenie oraz o zasądzenie od organu jak i od A. D., J. D. i A. D.1 kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu odpisu skarg kasacyjnych, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast rozpoznając w powyższych granicach wniesione skargi kasacyjne należało uznać, że nie zawierają one usprawiedliwionych podstaw, stąd też nie zasługiwały na uwzględnienie. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skargach kasacyjnej w realiach tej sprawy ujawnione okoliczności faktyczne uzasadniają zaaprobowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji, że umorzenie postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku było przedwczesne. WSA w Opolu niewadliwie ocenił, że organy nadzoru budowlanego nieprawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające z punktu widzenia treści art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., który zawiera legalną definicję "zmiany sposobu użytkowania". Zgodnie z tą definicją przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się "w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń". Przy czym wyliczenia zawarte w tym przepisie nie stanowią katalogu zamkniętego, bowiem ustawodawca posłużył się słowem "w szczególności", co wskazuje na jego niewyczerpujący charakter. Dlatego uznanie, czy w konkretnym przypadku doszło do zmiany sposobu użytkowania, zależy od ustalonego stanu faktycznego i jego właściwej analizy. A zatem to właśnie ww. przepis prawa materialnego determinował zakres postępowania wyjaśniającego potrzebny do stwierdzenia, czy w przedmiotowym budynku doszło do zmiany sposobu jego użytkowania. Zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przedmiotowy budynek jest jednym z pięciu zabudowań przylegających do siebie, które zlokalizowane są na terenie nieruchomości przy ul. [...] w J. i w których prowadzona była działalność gospodarcza w postaci warsztatu mechanicznego obróbki elementów metalowych w ramach Przedsiębiorstwa [...] "M." Okoliczność tą potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w licznych prawomocnych wyrokach (II SA/Op 592/17; II SA/Op 593/17; II SA/Op 3/18; II SA/Op 97/19; II SA/Op 485/21) oraz Naczelny Sąd Administracyjny (II OSK 1230/22). Ustanowiona w art. 170 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. Podmioty wymienione w art. 170 p.p.s.a. są faktem i treścią orzeczenia związane, a to skutkuje koniecznością uwzględnienia prawomocnego wyroku w wydanym rozstrzygnięciu, gwarantując przez to zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych. Zatem okoliczność prowadzenia w budynku będącym przedmiotem niniejszego postępowania działalności gospodarczej w ramach jednego zakładu produkcyjnego, przed formalnym zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania nie powinna budzić wątpliwości. Zatem rację ma Sąd I instancji, że w takiej sytuacji niewystarczające było jedynie przeprowadzenie oględzin samego budynku, bez jednoczesnego ustalenia czy nie jest on w dalszym ciągu funkcjonalnie powiązany z pozostałymi obiektami, w których prowadzona jest działalność gospodarcza i jaką pełni funkcję. Słusznie przy tym zwraca uwagę Sąd I instancji na definicję budynku gospodarczego zawartą w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którą za budynek gospodarczy należy uznać budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego czynności nie doprowadziły do jednoznacznych ustaleń, czy faktycznie doszło do przywrócenia pierwotnego sposobu użytkowania w tym zakresie (budynek gospodarczy), a zatem czy postępowanie w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania stało się bezprzedmiotowe. Wskazać trzeba, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej określoną w art. 7 k.p.a. organy administracji w toku postępowania zobowiązane są do podejmowania z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Wyrazem realizacji tej zasady są przepisy normujące postępowanie dowodowe. W szczególności omawiana zasada związana jest z art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także z art. 80 k.p.a., zgodnie z którym cały materiał dowodowy powinien być podstawą dokonywanej przez organ oceny. Ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów z całą pewnością nie polega jednak na formułowaniu ocen w sposób dowolny lecz wymaga wskazania przekonujących podstaw dokonanej oceny. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w sposób właściwy narusza z kolei wskazane zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji, co czyni tym samym niezasadnymi zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s..a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Ocena zmiany sposobu użytkowania obiektu sprowadzać się powinna do ustalenia, czy i w jakim stopniu w obiekcie budowlanym prowadzona jest działalność powodująca zmianę stawianych obiektowi wymagań odnoszących się do jego uciążliwości i bezpieczeństwa użytkowania. Zachowanie zatem nawet tej samej funkcji budynku nie przesądza o tożsamości prowadzonych w nim działalności (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3014/14). Zgodzić się przy tym należy ze stanowiskiem organu, że potencjalna możliwość wznowienia w budynku określonej działalności gospodarczej nie świadczy o tym, że nie doszło do przywrócenie pierwotnej funkcji budynku gospodarczego. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że nieprzesłuchanie w sprawie A. S. stanowiło naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. i uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Przesłuchanie strony ma charakter dowodu posiłkowego, dopuszczanego w sytuacji, gdy organ administracji uzna, że po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku nadal pozostały nie wyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy. Nawet jednak w takiej sytuacji organ administracji państwowej "może" przesłuchać stronę. Tak więc sam fakt nieprzesłuchania strony w tej sprawie, nie może być podstawą do stwierdzenia, że decyzję wydano z naruszeniem prawa procesowego (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2016 r. sygn. akt II OSK 2659/14, LEX nr 2143517). Czym innym z kolei jest kwestia, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Stąd w razie niemożności wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, organ może przesłuchać stronę. Należy przy tym zauważyć że zachowanie wymagań art. 79 i 81 k.p.a. niezależnie od treści i wagi przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem administracji państwowej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2537/14, LEX nr 2083544). Dlatego też uniemożliwienie stronie wzięcia udziału w przesłuchaniu świadka, należy potraktować jako naruszenie art. 79 § 2 k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy. Niezasadny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji wskazań co do dalszego postępowania. Wskazania co do dalszego postępowania - stanowiąc z reguły konsekwencje oceny prawnej - to nic innego, jak tylko wskazania dotyczące sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy mające na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia już stwierdzonych wadliwości. Nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji zawarł je w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazując, że organ ponownie prowadząc postępowanie winien dokonać sprawdzenia jaką funkcję pełni sporny budynek w ramach działającego na tym terenie zakładu, przesłuchać stronę postępowania i umożliwić jej udział w przesłuchaniu świadków, dopuścić dowody zawnioskowane przez stronę i poddać je należytej ocenie, a następnie dać temu wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji. Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., skargi kasacyjne jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.