II OSK 1986/25

Dnia 17 września 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku K. W. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 maja 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 99/25 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 14 października 2024 r., nr SKO.GP.4000.779.2023 w przedmiocie warunków zabudowy postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 99/25, oddalił skargę K. W. (dalej jako skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 14 października 2024 r., nr SKO.GP.4000.779.2023, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z 7 września 2023 r. nr 351/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu składającego się z dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej oraz sześciu budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz ośmiu garaży, przewidzianego do realizacji na działce nr [...], obręb [...], położonej w P. przy ul. [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca zaskarżając go w całości. W skardze tej sformułowano wniosek o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teks jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej P.p.s.a.). Skarżąca kasacyjnie domaga się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji – mimo że formalnie nie uprawnia ona jeszcze do prowadzenia robót budowlanych – to w jej ocenie wywołuje realne skutki prawne i faktyczne, które mogą prowadzić do nieodwracalnych zmian, jeszcze przed zakończeniem postępowania kasacyjnego wywołanego przedmiotową skargą. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że decyzje organów I i II instancji stały się wykonalne w związku z oddaleniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Oznacza to, że inwestor uzyskał możliwość dalszego procedowania inwestycji, w szczególności może obecnie wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Jeżeli natomiast pozwolenie takie zostanie wydane i inwestycja zostanie rozpoczęta, doprowadzi to do głębokich i trwałych zmian w strukturze przestrzennej oraz środowiskowej otoczenia - jeszcze przed zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Skarżąca kasacyjnie podkreśla, że zaskarżona decyzja organu I instancji dotyczy inwestycji zakładającej znaczną intensyfikację zabudowy - obejmuje budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej, sześciu budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz ośmiu garaży. Realizacja tego przedsięwzięcia wymaga budowy wewnętrznej drogi dojazdowej oraz doprowadzenia odpowiednich sieci infrastruktury. Już na etapie przygotowawczym wiąże się to z koniecznością ingerencji w stosunki wodne, lokalny układ komunikacyjny oraz teren sąsiednich nieruchomości. Zmiany te - z punktu widzenia właścicieli nieruchomości sąsiednich - mogą okazać się trwałe i nieodwracalne, szczególnie jeśli decyzja ta zostałaby ostatecznie uchylona. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie stanowi podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych, nie można jednak uznać jej za decyzję pozbawioną jakichkolwiek skutków prawnych. Przeciwnie - jej obowiązywanie otwiera drogę do złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę i może stanowić element determinujący przyszłe rozstrzygnięcia organów administracji architektoniczno-budowlanej. Innymi słowy, z chwilą uprawomocnienia się decyzji o ustaleniu warunków zabudowy inwestor może uzyskać pozwolenie na budowę, które umożliwi przystąpienie do realizacji. W takim stanie rzeczy to nie sama treść decyzji, lecz jej skutki - w postaci dalszych działań inwestycyjnych - mogą prowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków, w tym nieodwracalnych zmian w strukturze przestrzennej, hydrologicznej i środowiskowej obszaru. Oznacza to, że przesłanki określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. zostały w przedmiotowej sprawie spełnione. Dodatkowo skarżąca kasacyjnie zauważa, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, bez pełnego materiału dowodowego i bez właściwej analizy warunków urbanistycznych - m.in. w zakresie ustalenia wysokości garaży, szerokości elewacji frontowej oraz linii zabudowy. Tym bardziej zachodzi potrzeba czasowego wstrzymania możliwości realizacji inwestycji do czasu merytorycznego rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tych wszystkich względów skarżąca kasacyjnie uważa, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji zasługuje na uwzględnienie. Zachodzi bowiem realne i poważne niebezpieczeństwo wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków zarówno dla skarżącej, jak i dla szeroko pojętego interesu publicznego i ładu przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie. Uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności w trybie art. 61 § 3 P.p.s.a. jest możliwe, jeżeli spełnione są przesłanki określone w tym przepisie. Stanowi on, że sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Celem instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest udzielenie ochrony tymczasowej przed negatywnymi i trudnymi do odwrócenia skutkami w razie wykonania takiego aktu zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod względem jego legalności (por. postanowienie NSA z 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OZ 1129/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Uprawdopodobnienie istnienia przynajmniej jednej ze wskazanych w art. 61 § 3 P.p.s.a. przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. To na nim ciąży obowiązek przywołania konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie zaskarżonego aktu spowoduje w stosunku do niego lub innych osób niebezpieczeństwo powstania skutków, o których mowa w powołanym przepisie, nie wyłączając dołączenia dowodu potwierdzającego zgłoszone żądanie. Użyte przez ustawodawcę nieostre pojęcia "znaczna szkoda" i "trudne do odwrócenia skutki" wymagają konkretyzacji w dokładnie i wszechstronnie przedstawionych okolicznościach, zobrazowanych przez zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy. W interesie zgłaszającego wniosek leży więc takie uzasadnienie wniosku, by powołane w nim okoliczności wskazywały na prawdopodobieństwo zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy NSA uznał, że w złożonym przez skarżącą kasacyjnie wraz ze skargą kasacyjną wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie przedstaweiono takich okoliczności, z których można by wnioskować o niebezpieczeństwie wyrzadzenia skarżącej znacznej szkody czy wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków. Okoliczności wskazywane jako przesłanki wstrzymania nie wynikają bezpośrednio z wykonania zaskarżonej decyzji. Nie można zasadnie uznać, że decyzja o warunkach zabudowy może doprowadzić wprost do ich wystąpienia. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wywołuje realne skutki prawne i faktyczne, które mogą prowadzić do nieodwracalnych zmian, jeszcze przed zakończeniem postępowania kasacyjnego wywołanego przedmiotową skargą. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130) w przypadku braku na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Taka decyzja ma charakter deklaratoryjny, nie nakłada obowiązków, nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 powołanej ustawy). Wskazuje się także, że decyzja ustalająca warunki zabudowy terenu ma charakter "promesy" uprawniającej do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie w niej wskazanym (zob. postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt II OZ 68/22; publ. CBOSA). Decyzja o warunkach zabudowy nie upoważnia inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji. Podstawę taką stanowi dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz. U. z 2025 r. poz. 418). Oznacza to zatem, że ewentualne niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia szkody w związku z wykonywaniem konkretnych robót budowlanych można rozpatrywać dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, po uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę (por. postanowienia NSA z 16 lutego 2022 r., sygn. akt II OZ 68/22 i 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OZ 244/22; publ. CBOSA). Sama decyzja o warunkach zabudowy nie umożliwia dokonania jakichkolwiek zmian na terenie inwestycji. Określa ona jedynie ramy (warunki) zagospodarowania terenu jakie musi spełniać planowana do realizacji inwestycja, realizowana jednak na podstawie pozwolenia na budowę zgodnego z decyzją o warunkach zabudowy. Zagrożenia, na które wskazuje skarżąca tj. intensyfikacja zabudowy - obejmująca budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej, sześciu budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz ośmiu garaży, konieczność budowy wewnętrznej drogi dojazdowej oraz doprowadzenia odpowiednich sieci infrastruktury odnoszą się do sfery realizacji inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę. Samo dopuszczenie realizacji określonej, innej niż dotychczasowa zabudowy (bardziej intensywnej) na danym terenie nie prowadzi do wniosku, że jej przyszła realizacja spowoduje znaczną szkodę czy trudne do odwrócenia skutki. Ingerencja planowanej inwestycji w stosunki wodne, w lokalny układ komunikacyjny oraz teren sąsiednich nieruchomości będzie wynikiem przystąpienia do budowy na podstawie pozwolenia na budowę. Z faktu, że decyzja o warunkach zabudowy dopuszcza na danym terenie intensyfikację zabudowy nie sposób wnioskować, że bezpośrednim skutkiem tej decyzji będzie powstanie tego rodzaju zabudowy i przekształceń w jej otoczeniu. Jak już była mowa decyzja o warunkach zabudowy określa dopuszczalne warunki zagodpodarowania terenu ale nie daje podstaw do realizacji inwestycji. Zagrożenie szkodą lub trudnymi do odwrócenia skutkami musi mieć charakter aktualny, konktretny i realny. Intensyfikacja zabudowy będzie aktualna, konktretna i realna dopiero na etapie przystąpienia do realizacji inwestycji, a zatem gdy inwestor uzyska pozwolenia na budowę przewidujące tego rodzaju intensywną zabudowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie umożliwia rozpoczęcia prac budowlanych toteż nie można uznać za zasadne zagrożenia inwestycją dla stosunków wodnych, lokalnego układu komunikacyjnego czy dla terenów sąsiednich nieruchomości. Słusznie sama skarżąca zauważa, że nie sama treść decyzji, lecz jej skutki – w postaci dalszych działań inwestycyjnych - mogą prowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków, w tym nieodwracalnych zmian w strukturze przestrzennej, hydrologicznej i środowiskowej obszaru. Podjęcie jakichkolwiek działań inwestycyjnych (robót budowlanych) nie jest jednak możliwe na podstawie samej decyzj o warunkach zabudowy. Wobec tego nie może ona wywołać skutków, które można zakwalifikować jako znaczną szkodę czy trudne do odwrócenia skutki. O nieuwzględnieniu wniosku zadecydował, jak już wskazano, charakter deklaratoryjny decyzji o warunkach zabudowy, która ze swej istoty nie podlega wykonaniu. Wykluczone było zatem wywołanie przez zaskarżoną decyzję skutków, o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.