II OSK 2075/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.Z., D.Z.i K.W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 lipca 2025 r. sygn. akt II SA/Ol 248/25 o odrzuceniu skargi K.Z., D.Z.i K.W. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [....] maja 2016 r. nr [....] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych przy ul. [...] oraz w rejonie cmentarza przy ul. [...] postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną, 2. oddalić wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z 7 lipca 2025 r. sygn. akt II SA/Ol 248/25 odrzucił skargę K.Z., D.Z.i K.W. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w O. z 25 maja 2016 r. nr ORN.0007.39.2016 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych przy ul. [...], [...], [...], [...], pomiędzy ul. [...] i [...] oraz w rejonie cmentarza przy ul. [...] w O. (dalej zaskarżona uchwała lub plan), oraz zwrócił skarżącym uiszczony wpis od skargi. W ocenie Sądu I instancji skarżący nie wykazali, aby zaskarżona uchwała naruszała ich indywidualny, własny i realny interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, dalej usg). Uchwała ta nie nakłada na skarżących żadnych obowiązków, ani też nie pozbawia ich ani nie ogranicza posiadanych uprawnień. Skoro nieruchomości należące do skarżących (lokale mieszkalne nr 6, nr 10, nr 11 znajdujące się w budynku przy ul. [...] w O.) są położone poza granicami objętymi ustaleniami kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to ustalenia planu bezpośrednio nie dotyczą uprawnień właścicielskich skarżących względem własnej nieruchomości. Co za tym idzie, uchwała będąca przedmiotem zaskarżenia nie może naruszać ich interesu prawnego. Za naruszenie takie nie mogą być uważane powoływane przez skarżących okoliczności polegające na nadmiernym zacienieniu ich nieruchomości. Zagadnienia dotyczące ewentualnych immisji związanych z lokalizacją przyszłych inwestycji na działkach objętych planem poprzez zacienianie nieruchomości sąsiednich nie podlegają ocenie przez organ stanowiący gminy w toku procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz podlegają rozważeniu na etapie wydawania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Na etapie postępowania planistycznego nie sposób oczekiwać od organu ustaleń, czy z uwagi na określone przeznaczenie terenu, istnieją obiektywne podstawy do stwierdzenia, że w przyszłości powstanie inwestycja, która będzie powodowała ponadprzeciętne, czy też ponadnormatywne immisje. Z tych względów Sąd Wojewódzki uznał, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej Ppsa). 2. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wnieśli skarżący, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 101 ust. 1 usg poprzez błędne uznanie, iż skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego, ograniczając się do formalnego rozumienia przesłanki naruszenia interesu prawnego, pomijając powiązanie prawa własności z planem miejscowym, który ogranicza możliwość korzystania z nieruchomości, b) art. 144 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2025 r. poz. 769, dalej Kc) poprzez błędne pominięcie jego znaczenia w ocenie przesłanki interesu prawnego, pomimo że nadmierne zacienienie stanowi immisję pośrednią, która ogranicza korzystanie z nieruchomości i realizację prawa własności, a plan miejscowy jest podstawą dopuszczenia takich immisji, c) art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej upzp) poprzez przyjęcie, że uchwalony plan jest zgodny z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, mimo że jego postanowienia w sposób rażący naruszają ustalenia tego studium, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu w całości lub w części, 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 147 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa poprzez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały było uzasadnione ze względu na naruszenie Radę Miejską w O. przepisów prawa materialnego wskazanych powyżej, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, b) art. 166 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niepełny i nieprzemawiający za jego uwzględnieniem, w szczególności poprzez pominięcie istotnych elementów argumentacji skarżących dotyczących wpływu zaskarżonej uchwały na obniżenie wartości nieruchomości oraz komfort życia mieszkańców, a także brak wnikliwej oceny zdjęć przedłożonych przez skarżących w piśmie z 2 czerwca 2025 r. Ponadto co ważne, uzasadnienie pomija kwestię rażącej niezgodności zaskarżonego planu ze studium, stanowiącego podstawę prawną jej uchwalenia, c) art. 134 § 1 i art. 135 Ppsa poprzez nierozpoznanie sprawy z uwzględnieniem jej pełnego stanu faktycznego i prawnego oraz niezastosowanie wszystkich właściwych przepisów prawa materialnego, które powinny znaleźć zastosowanie niezależnie od granic skargi i zarzutów w niej podniesionych, w szczególności poprzez pominięcie rażącej niezgodności zaskarżonej uchwały ze studium miasta i gminy O., co zgodnie z art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 upzp skutkuje nieważnością planu w całości lub w części. W oparciu o wskazane w skardze kasacyjnej podstawy wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina O. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2. Zgodnie z art. 182 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracji z tej możliwości skorzystał, uznając, iż nie zachodzą takie okoliczności, które wymagałyby rozpoznania złożonego środka odwoławczego na rozprawie. 4.3. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ nie doprowadziły one do podważenia stanowiska Sądu I instancji, który w okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowo stwierdził, iż skarżący nie wykazali, że zaskarżona uchwała dotyczy ich interesu prawnego i jednocześnie ten interes prawny narusza, co z kolei było warunkiem koniecznym skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 usg. Powyższa okoliczność stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa obligowała więc Sąd Wojewódzki do odrzucenia wniesionej przez skarżących skargi. 4.4. Należy podkreślić, że skutecznie wniesienie skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 usg wymaga wykazania istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną skarżącego. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyroki NSA z: 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1437/04, 15 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 902/13). Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 usg, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę, przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków. 4.5. Jeżeli interesu prawnego, jak w niniejszej sprawie, skarżący upatrują w tym, że są właścicielami lokali mieszkalnych w budynku stanowiącym sąsiednią nieruchomość, to powinni wykazać jak plan miejscowy wpływa na sposób wykonywania przez nich prawa własności, w szczególności czy ogranicza to prawo. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na korzystanie z rzeczy (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1999 r., SK 9/98, OTK 1999, Nr 4, poz. 78 oraz z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK 1999, Nr 1, poz. 2). Tym samym nie każde, nawet znaczne pozbawienie właściciela atrybutów korzystania z nieruchomości, oznacza ingerencję w istotę prawa własności. Zasadniczo proces planowania przestrzennego może mieć wpływ na sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, a tym samym może mieć wpływ na uprawnienia właścicielskie. Nie jest to jednak równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego właścicieli (postanowienie NSA z 13 czerwca 2002 r. sygn. akt II OSK 1197/22). Takie prawne naruszenie trzeba wykazać. W tej zaś sprawie skarżący na wezwanie Sądu I instancji takiego naruszenia interesu prawnego nie wykazali. 4.6. Argumentacja skarżących uzasadniająca naruszenie interesu prawnego odwołuje się w istocie do ogólnikowych twierdzeń dotyczących immisji związanych z nadmiernym zacienianiem ich nieruchomości. Skarżący nie wykazali natomiast, aby przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługową (MW/U) sąsiednich działek nr [...] i nr [...] (w tym zaprojektowanie niewystarczającej liczby miejsc parkingowych oraz ustalenie wysokości planowanej zabudowy do 5 kondygnacji) ingerowało bezpośrednio w sposób wykonywania przez nich przysługującego im prawa własności nieruchomości, tym bardziej że są oni właścicielami konkretnych lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] w O., a nieruchomość na której ten budynek się znajduje nie jest objęta ustaleniami planu. Wprawdzie w art. 140 i art. 144 Kc zagwarantowano właścicielom nieruchomości uprawnienie do korzystania z nich zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, jak również ochronę przed takimi działaniami właścicieli nieruchomości, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, jednak ocena tej przeciętnej miary może być dokonana tylko na podstawie obiektywnych warunków występujących na danym terenie, a nie na podstawie subiektywnych odczuć osób, że ich przestrzeń w przypadku realizacji inwestycji może zostać ograniczona (wyrok NSA z 23 marca 2016 r. sygn. II OSK 1830/14). Ponadto z art. 144 Kc nie wynika interes prawny do zaskarżania przeznaczenia planistycznego nieruchomości sąsiednich, ponieważ ustalenia planistyczne same w sobie nie kreują immisji ponad przeciętną miarę (postanowienie NSA z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2818/17). Samo więc subiektywne odczucie skarżących, że nasłonecznienie ich nieruchomości ulegnie znacznemu ograniczeniu w następstwie realizacji inwestycji na sąsiednim terenie, którą dopuścił plan miejscowy nie jest wystarczające do wykazania naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę i nie mieszczą się w granicach niniejszego postępowania. Nadmienić również należy, że ochrona własności przed immisjami, które zakłócają korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, może być dochodzona na drodze cywilnej przed sądami powszechnymi. Sprawa o zakazanie immisji ma charakter sprawy majątkowej. Podstawę prawną dochodzonego powództwa stanowi art. 144 w zw. z art. 222 § 2 Kc, kreujący roszczenie prawnorzeczowe po stronie właściciela nieruchomości w stosunku do właściciela nieruchomości sąsiedniej (wyrok NSA z 23 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 978/21, 8 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1951/21, postanowienie SN z 16 listopada 2023 r. sygn. akt I CSK 3475/23). 4.7. Reasumując, za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego tj. art. 101 ust. 1 usg i art. 144 Kc oraz prawa procesowego, tj. art. 147 § 1, art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa. Skoro skarżący w zakresie hipotezy normy prawnej zawartej w art. 101 ust. 1 usg nie wykazali naruszenia własnego interesu prawnego, także na etapie skargi kasacyjnej, brak było podstaw do stwierdzenia, że odrzucenie skargi naruszało dyspozycję art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa. Zastosowanie zaś przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa wykluczyło zastosowanie art. 147 § 1 Ppsa. Także zarzuty naruszenia art. 134 § 1 i art.135 Ppsa, art. 166 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa oraz art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 upzp okazały się nietrafne, ponieważ na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego badano wyłącznie kwestię naruszenia interesu prawnego skarżących, a nie merytoryczną zasadność zawartych w skardze zarzutów dotyczących zgodności postanowień zaskarżonego planu z ustaleniami studium. Dopiero skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 usg umożliwiłoby Sądowi merytoryczne badanie treści zaskarżonego aktu pod kątem zarzucanych przez skarżących uchybień. 4.8. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia. 4.9. Wniosek organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu, ponieważ art. 203 i art. 204 Ppsa nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie.