II OSK 2184/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 1351/25 w sprawie ze sprzeciwu X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 21 lipca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 1351/25, oddalił sprzeciw X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżoną decyzją na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.) uchylono decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 23 maja 2024 r. nr [...] zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] - i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sprzeciwem X sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; art. 138 § pkt 2 k.p.a.; art. 7 k.p.a. Uzasadniając oddalenie powyższego sprzeciwu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że przedmiotowa sprawa był już kilkukrotnie analizowana przez organy administracji obu instancji, jak i przez tut. Sąd w sprawie VII SA/Wa 39/25. Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 17 października 2024 r. Rada m.st. Warszawy podjęła uchwałę Nr XI/349/2024 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Rakowa, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego w dniu 28 października 2024 r. pod poz. Poz. 10303, co oznacza, że obowiązuje od dnia 12 listopada 2024 r. Zakresem ww. planu została objęta działka inwestycyjna nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...]. W myśl zaś art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130, dalej: u.p.z.p.) w przypadku uchwalenia planu miejscowego, właściwy organ stwierdza wygaśnięcie wydanej dla danego terenu decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli ustalenia planu są inne niż w wydanej decyzji. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z ust. 2 art. 65 ustawy, okolicznością wykluczającą konieczność stwierdzenia w takim przypadku wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie istnienie już w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu trafnie przyjął Wojewoda, że samo złożenie wniosku przed datą wejścia w życie planu miejscowego nie jest wystarczające, aby można było w omawianej sytuacji zatwierdzić projekt w oparciu o wygasłą decyzję o warunkach zabudowy, z pominięciem odmiennych ustaleń nowo uchwalonego planu miejscowego. Zasadę prymatu planu miejscowego przed decyzją o warunkach zabudowy potwierdza również jednogłośnie polskie orzecznictwo sądowoadministracyjne. Decyzja, o której mowa w tym przepisie ma charakter deklaratoryjny. Wojewoda zasadnie w ocenie Sądu wskazał, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, które polega na tym, że organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga sprawę ponownie w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydawania decyzji ostatecznej. Organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. Jest to w niniejszej sprawie o tyle zdaniem Sądu istotne, że nowo uchwalony plan miejscowy odbiega w sposób znaczący od ustaleń wydanej na potrzeby przedmiotowej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy. W świetle powyższych wywodów Sąd nie podzielił zarzutów podniesionych w sprzeciwie. Skargą kasacyjną X sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na naruszeniu art. 151a § 1 p.p.s.a. niniejszej ustawy poprzez jego niezastosowanie w konsekwencji nieuwzględnienia naruszeń procedury administracyjnej, mających wysoce istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenia: a) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie: - w sytuacji gdy pozwolenie na budowę nie zostało wydane z naruszeniem prawa i postępowania i wobec tego Wojewoda Mazowiecki niezasadnie uznał, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy wskutek uchwalenia planu miejscowego jest nieprawidłowa i brak jest możliwości utrzymania jej w mocy, a w konsekwencji niezasadnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi m.st. Warszawy, a nadto - poprzez zastosowanie ww. przepisu przy braku do tego podstaw opisanych w tym przepisie; b) art. 7 k.p.a. formułującego zasadę prawdy obiektywnej, ponieważ Wojewoda Mazowiecki z naruszeniem słusznego interesu skarżącego uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy, co zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny, wskutek uchwalenia w międzyczasie planu miejscowego, który de facto uniemożliwia zrealizowanie inwestycji, co powoduje narażenia inwestora na ogromne straty finansowe; II. przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2024, poz. 725, dalej: P.b.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu zasady wolności zabudowy, ponieważ zaskarżony wyrok sankcjonuje uchylenie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 23 maja 2024 r. nr [...]o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. [...] [...] w [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, mimo, że pozwolenie na budowę nie zostało wydane z naruszeniem prawa. Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o wyznaczenie rozprawy oraz rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Przepis art. 64e p.p.s.a. stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w 138 § 2 k.p.a. Natomiast z treści art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy jej ponownym rozpatrzeniu. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę jej wydania "wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". A zatem, żeby postępowanie mogło zostać zakończone decyzją kasacyjną z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, muszą wystąpić dwie przesłanki - po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wymaga to wykazania na podstawie regulacji materialnoprawnej (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 16. wydanie, Warszawa 2019, str. 786). Wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., uruchamia więc postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. - ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), ale czyni to przez pryzmat przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie, określających zakres postępowania wyjaśniającego i pozwalających ustalić konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej. Zdaniem strony skarżącej w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do orzekania przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Ze stanowiskiem tym w okolicznościach tej sprawy nie można się zgodzić. Wojewoda Mazowiecki w zaskarżonej decyzji wskazał, że przystępując do oceny poprawności decyzji organu I instancji zgodnie z wymogami art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego ustalił, że w dniu 17 października 2024 r. Rada m.st. Warszawy podjęła uchwałę nr XI/349/2024 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Rakowa, która obowiązuje od dnia 12 listopada 2024 r. Zakresem tego planu objęta została przedmiotowa działka inwestycyjna nr ewid. [...]. W związku z powyższą istotną zmianą stanu prawnego konieczne było w ocenie organu zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to zdaniem Wojewody o tyle istotne, że nowo uchwalony plan miejscowy odbiega w sposób znaczący od ustaleń wydanej na potrzeby przedmiotowej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy. Mając powyższe na względzie stwierdzić należało, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną wykazał wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., co uprawniało Sąd pierwszej instancji do zaakceptowania podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia i oddalenia sprzeciwu. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z m.in. ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Jak podnosi się w orzecznictwie, art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi podstawę rozstrzygnięcia konfliktu pomiędzy ustaleniami planu i decyzją o warunkach zabudowy w przypadku, gdy ustalenia obu tych aktów są inne, a decyzja o warunkach zabudowy formalnie obowiązuje, gdyż nie stwierdzono jej wygaśnięcia na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika bowiem, że decyzja o warunkach zabudowy może być podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę tylko wtedy, gdy plan nie obowiązuje. Jeżeli więc plan miejscowy obowiązuje, to decyzja o warunkach zabudowy nie może być podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę, niezależnie od tego, czy jej ustalenia są takie same, jak planu miejscowego oraz niezależnie od tego, czy stwierdzono jej wygaśnięcie – tak m.in. NSA w wyroku: z 8 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2489/13; z 27 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 445/16; z 25 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 683/23. Podzielając powyższy pogląd przypomnieć należy, że organ odwoławczy jest organem merytorycznym i rozpoznaje sprawę w oparciu o stan faktyczny i prawny z dnia wydawania przez niego decyzji. Z tych względów Wojewoda Mazowiecki rozpoznając sprawę w drugiej instancji w ramach przysługujących mu kompetencji nie mógł zignorować zaistniałej już po wydaniu przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji z dnia 23 maja 2024 r. zmiany stanu prawnego spowodowanej uchwaleniem przez Radę m.st. Warszawy ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Rakowa. Zignorowanie takiej okoliczności mogłoby doprowadzić do wydania decyzji niezgodnej z prawem miejscowym i powstania zabudowy sprzecznej z przeznaczeniem terenu uchwalonym przez organ stanowiący gminy. Podkreślenia przy tym wymaga, że konieczność ochrony praw nabytych wynikających z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy ma prymat jedynie wówczas, gdy inwestor uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Tylko w tym wypadku może on realizować inwestycję określoną w decyzji o warunkach zabudowy nawet wtedy, jeżeli jest ona sprzeczna z nowouchwalonym planem miejscowym (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 788/15). Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w przedmiotowej sprawie bowiem decyzja Prezydenta - z uwagi na wniesienie od niej przez J. W. odwołania – przed uchwaleniem ww. planu miejscowego nie uzyskała przymiotu ostateczności. Słusznie także w zaskarżonej decyzji uznano, że dokonanie przez Wojewodę w trybie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oceny zgodności przedmiotowej inwestycji z postanowieniami ww. uchwały wykraczałoby poza przewidziane w art. 136 k.p.a. uzupełniające postępowanie wyjaśniające. Poczynienie samodzielnych ustaleń w tak istotnym zakresie dopiero w postępowaniu odwoławczym doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i pozbawienia stron prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania tej samej sprawy administracyjnej. Powyższe rozważania, mające umocowanie w orzecznictwie tutejszego Sądu, przemawiają za zasadnością podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia. Nie można było zatem podzielić zarzutów naruszenia przez ten organ art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. W sprawie nie doszło też do naruszenia art. 4 Prawa budowlanego. Stosownie do treści tego przepisu każdy, kto dysponuje nieruchomością na cele budowlane ma prawo jej zabudowy ale pod warunkiem, że następuje to zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w skardze kasacyjnej w żaden sposób nie wykazano, aby doszło do naruszenia dyspozycji przywołanej normy. Przede wszystkim zwrócenia uwagi wymaga, że uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania organ odwoławczy nie przesądził braku możliwości realizacji planowanej przez skarżącą inwestycji. Wskazał jedynie na konieczność dokonania oceny jej zgodności z postanowieniami obowiązującego na terenie inwestycyjnym planu miejscowego a więc w istocie umożliwił realizację postanowień art. 4 Prawa budowlanego z którego niewątpliwie wynika konieczność oceny zgodności zamierzenia budowlanego m.in. z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego zawierającym przepisy powszechnie obowiązujące w zakresie przeznaczenia terenu, zagospodarowania i warunków zabudowy. Podsumowując, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Przepis art. 182 § 2a p.p.s.a. wskazuje, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.