II OSK 2186/25

Dnia 3 grudnia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 920/25 oddalającego sprzeciw S.Z. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 17 marca 2025 r. nr 515/OPO/2025 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz S.Z. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Wyrokiem z 10 czerwca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 920/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił sprzeciw S.Z. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 17 marca 2025 r. nr 515/OPO/2025, w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024, poz. 572, K.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2024, poz. 725, uPb), po rozpatrzeniu odwołania T.S., Ł.G., B.A. i B.Z. od decyzji Starosty Pruszkowskiego z 18 października 2024 r. nr 1521/2024, zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej S.Z., na jego wniosek z 31 lipca 2024 r., pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym na działce nr ew. [...] obr. [...] – powołaną na wstępie decyzją z 17 marca 2025 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. 2.2. W wyroku przywołano, że w uzasadnieniu w/w decyzji Wojewoda podał, iż w sprawie zachodzą wątpliwości co do prawidłowości ustaleń kręgu stron postępowania. W ocenie Wojewody organ odwoławczy nie jest władny sanować wadliwości działania organu I instancji, polegających na naruszeniu zasady czynnego udziału strony z art. 10 § 1 K.p.a., jako że w ten sposób doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Wojewoda wyjaśnił, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę stroną - zgodnie z art. 28 ust. 2 uPb w przypadku nieruchomości, w której funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa - jest wspólnota reprezentowana przez zarząd. Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty, wystąpić jako strona postępowania. Może to mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy wykaże on swój indywidualny, własny interes. Wojewoda wskazał, że organ I instancji ponownie przeanalizuje, czy krąg stron został prawidłowo ustalony. 2.3. Dalej sąd pierwszej instancji ustalił, że Wojewoda wskazał, iż z dokumentacji wynika, że inwestor pismem z 2 stycznia 2024 r. zwrócił się z prośbą o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2022, poz. 1225, rozp. MI 2002). Starosta Pruszkowski zwrócił się do Ministra Rozwoju i Technologii z prośbą o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od powyższych przepisów warunków technicznych. Minister Rozwoju i Technologii pismem z 10 czerwca 2024 r., znak: DAB-IV.713.1099.2024, upoważnił Starostę Pruszkowskiego w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozp. MI 2002, natomiast odmówił udzielenia upoważnienia w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 pkt 1 rozp. MI 2002. Wojewoda wskazał, że Starosta Pruszkowski postanowieniem z 26 czerwca 2024 r. nr 1146/2024 udzielił zgody na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozp. Mi 2002, pod warunkiem wykonania w projektowanej inwestycji ścian oddzielenia przeciwpożarowego bezpośrednio przy granicy działki budowlanej (od strony działek o nr ew. 462, [...] i 179 obr. 21) oraz odmówił zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 pkt 1 rozp. MI 2002. Wojewoda podkreślił, że zgodnie z udzielonym odstępstwem budynek objęty wnioskiem zlokalizowany jest m. in. w granicy z działką o nr ew. [...], na której istnieje budynek, a który od strony działki inwestycyjnej posiada okna. Mając na uwadze powyższe wobec powyższych okoliczności, należy szczegółowo wykazać czy odstępstwo jest zasadne. Wojewoda przy tym podkreślił, że właściwy organ nie jest związany treścią udzielonego przez Ministra upoważnienia. Organ udzielający zgody na odstępstwo winien ocenić cały materiał dowodowy i rozważyć celowość zastosowania odstępstwa ze szczególnie ważnych względów i to nie tylko subiektywnych, ale również obiektywnych. Wojewoda wyjaśnił, że choć kwestia odległości od granicy z sąsiednią nieruchomością jest regulowana przepisami w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w sposób zasadniczy, to dopuszcza ona możliwość stosowania wyjątków, które jednak muszą być usprawiedliwione konkretną sytuacją faktyczną. Nie jest jednak dopuszczalne uwzględnienie interesu tylko jednej ze stron postępowania (inwestora), bez szczegółowego wyjaśnienia czy usprawiedliwione jest wyjątkowe potraktowanie takiego wniosku. Fakt, że od postanowienia, wydanego w trybie art. 9 ust. 2 uPb o udzieleniu bądź odmowie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie przysługuje środek odwoławczy - gdyż żaden przepis prawa nie przewiduje takiej możliwości - nie zwalnia od jego wnikliwego uzasadnienia - zgodnie z treścią art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem Wojewody, Starosta Pruszkowski nie dokonał ustaleń faktycznych i prawnych oraz nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości, że zachodzi uzasadniony przypadek na gruncie danego stanu faktycznego uzasadniający udzielenie odstępstwa. Organ I instancji nie dokonał wszechstronnej analizy w kontekście przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb. 2.4. W wyroku przywołano ponadto, że w ocenie Wojewody z dokumentacji wynika, że nie została prawidłowo określona odległość miejsc parkingowych zlokalizowanych na działce sąsiedniej nr [...], od okien pomieszczeń znajdujących się w projektowanym budynku. Jak podał Wojewoda, nasuwają się wątpliwości odnośnie zachowania wskaźnika w zakresie realizacji miejsc parkingowych. Jak wynika bowiem z ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Pruszkowa z 21 lipca 2020 r. nr 11/2020 ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji obowiązują następujące warunki w zakresie realizacji miejsc parkingowych: • liczba miejsc parkingowych dla planowanej zabudowy wg wskaźnika 1,3 miejsca na lokal mieszkalny, • miejsca parkingowe należy zapewnić na terenie własnym, 20 miejsc na 1000 m² powierzchni użytkowej dla usług i handlu, dopuszcza się lokalizację brakujących miejsc postojowych dla usług na terenie ulic gminnych za zgodą i na warunkach zarządcy drogi ul. [...], roboty obejmujące wymianę chodnika, lokalizację miejsc postojowych, oświetlenia i małej architektury w pasie drogowym ul. [...] wymagają opracowania projektu i uzgodnienia z zarządcą drogi. Wojewoda stwierdził, że inwestycja nie ma zapewnionego trwałego dostępu do istniejących w pasie drogowym miejsc postojowych wskazanych do obsługi części usługowej inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego po przeanalizowaniu części rysunkowej projektu budowlanego – przede wszystkim rzutu poddasza i przekrojów –stwierdzono, że część budynku mieszkalnego określona przez projektanta jako "antresola", jest kondygnacją. Wojewoda tych okolicznościach uznał, że organ I instancji w zakresie istotnym dla wydanej decyzji z 18 października 2024 r., w toku postępowania jej dotyczącego, nie dokonał wszechstronnego ustalenia koniecznych faktów. Wobec uchybienia przez organ I instancji wskazanym normom prawa w postępowaniu wyjaśniającym wszczętym na podstawie art. 35 ust. 3 uPb, za konieczne Wojewoda uznał zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 138 § 2 K.p.a. Dodał, że naruszeń jakich dopuścił się organ I instancji, w tym uchybień obowiązkowi rzetelnego sprawdzenia dokumentacji projektowej w związku z art. 35 ust. 1 uPb, nie można było uzupełnić poprzez ewentualne dodatkowe postępowanie dowodowe przed organem odwoławczym, albowiem w celu naprawienia błędów organu I instancji, organ II instancji musiałby w istocie swej sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. 3.1. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 920/25 kolejno wskazano, że sprzeciw od decyzji Wojewody Mazowieckiego wniósł S.Z. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 K.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Podnosząc powyższy zarzut wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. 3.2. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że zdaniem Wojewody stroną postępowania powinna być Wspólnota Mieszkaniowa reprezentująca ogół właścicieli lokali zlokalizowanych w budynku wielorodzinnym posadowionym na działce sąsiedniej do działki, na której jest planowana inwestycja, a nie właściciele poszczególnych lokali. Uznając powyższe stwierdzenia za prawidłowe organ odwoławczy w ogóle nie powinien rozpoznawać wniesionych odwołań, albowiem te zostały wniesione przez kilku właścicieli lokali, a nie przez zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej. Nadto, organ II instancji zarzucając Staroście Pruszkowskiemu nienależyte uwzględnienie interesów właścicieli nieruchomości sąsiedniej, sam poprzestał wyłącznie na ogólnym stwierdzeniu, bez wskazania konkretnie, w jaki sposób udzielone odstępstwo miałoby naruszać, zdaniem organu odwoławczego, interesy właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Zdaniem sprzeciwiającego się, niesłuszne są również wątpliwości organu II instancji dotyczące kwestii prawidłowego określenia odległości miejsc parkingowych zlokalizowanych na działce sąsiedniej o nr ew. [...] od okien pomieszczeń znajdujących się w projektowanym budynku. Sprzeciwiający się podał także, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego projekt inwestycji zawiera prawidłową (zgodną z obowiązującymi przepisami) ilość miejsc postojowych, a ustalenia organu I instancji zawarte w uchylonej decyzji były również prawidłowe, albowiem obowiązujące przepisy dopuszczają możliwość usytuowania miejsc postojowych poza działką, na której realizowana jest inwestycja. Podobnie niesłuszne były, zdaniem sprzeciwiającego się, wątpliwości organu odwoławczego dotyczące antresoli. 3.3. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Mazowiecki wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił sprzeciw. 4.2. W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji stwierdził, że naruszeń jakich dopuścił się organ I instancji, w tym uchybień obowiązkowi rzetelnego sprawdzenia dokumentacji projektowej w związku z art. 35 ust. 1 uPb, nie można było uzupełnić poprzez ewentualne dodatkowe postępowanie dowodowe przed organem odwoławczym, albowiem w celu naprawienia błędów organu I instancji, organ odwoławczy musiałby w istocie swej sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, co stanowiłoby wyjście poza zakres jego kompetencji określonych w art. 136 § 1 K.p.a., a dodatkowo pozbawiałoby stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Wojewoda wskazał, że organ I instancji przy ponownie prowadzonym postępowaniu przeanalizuje zebrany materiał dowodowy, a następnie wzywając inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, precyzyjnie i przy zastosowaniu odpowiednich podstaw i wyjaśnień, określi na nowo zarzuty wobec przedłożonej dokumentacji, pamiętając że nakładając na inwestora obowiązek usunięcia naruszeń w zakresie wynikającym z art. 35 ust. 1 uPb, organy powinny mieć na uwadze, że celem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest znalezienie podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia, ale takie procedowanie, aby w efekcie postępowania przedstawiony przez inwestora projekt budowlany był prawidłowy i mógł zostać zrealizowany. 4.3. W ocenie sądu wojewódzkiego powyższe okoliczności wymagały pogłębionych wyjaśnień, których w sprawie organ I instancji nie poczynił, a które pozwolą na rzetelne rozpoznanie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Zatem WSA uznał, że uchylenie decyzji organu I instancji przez Wojewodę było konieczne, podjęcie czynności w trybie art. 136 K.p.a. nie znajdowało zastosowania w sprawie, ponieważ wykraczało poza ramy postępowania odwoławczego. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – S.Z., zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości. 5.2. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm., Ppsa) w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 tej ustawy zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151a § 2 w z art. 64e Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne oddalenie sprzeciwu wobec przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki upoważniające organ II instancji do wydania decyzji kasatoryjnej z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji pogłębionych wyjaśnień, podczas gdy taka ocena okoliczności sprawy i przesłanek jest wadliwa, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, a w konsekwencji także zaakcentowanymi przez WSA; 5.3. Skarżący kasacyjnie wnosi o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną w realiach niniejszej sprawy WSA poprzestał na formalnej aprobacie decyzji kasacyjnej organu II instancji, nie weryfikując rzetelnie, czy spełnione zostały przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2a i § 3 Ppsa, skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym, na którym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. 6.2. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e Ppsa). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 K.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udział w postępowaniu uczestników (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 sierpnia 2018 r. I OSK 2182/18; z 19 września 2019 r. I OSK 2236/19 oraz z 28 maja 2020 r. I OSK 454/20; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). 6.3. Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z ww. przepisu wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. 6.4. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że zgodnie z jednoznacznym stanowiskiem judykatury administracyjnej wypracowanym w kontekście art. 28 ust. 2 uPb i wskazanego powyżej art. 20 ust. 1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. 2021, poz. 1048, Uwl) uznaje się, że w stosunkach zewnętrznych (np. w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę) odnoszących się do nieruchomości wspólnej, w której ogół współwłaścicieli tworzy wspólnotę, to wspólnota reprezentowana przez zarząd przejmuje część uprawnień jej członków wynikających z prawa własności, a w konsekwencji uzyskuje wyprowadzone z tego prawa uprawnienia procesowe. Oznacza to, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę stroną – zgodnie z art. 28 ust. 2 uPb w przypadku nieruchomości, w której funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa – jest wspólnota reprezentowana przez zarząd. Generalnie co do zasady członek wspólnoty mieszkaniowej nie może zatem samodzielnie występować jako strona postępowania. Oczywiście nie wyklucza to automatycznie udziału w tym postępowaniu poszczególnych członków wspólnoty samodzielnie, ale jest to sytuacja wyjątkowa i uzależniona od wykazania przede wszystkim swojego własnego, indywidualnego interesu prawnego (por. wyroki NSA: z 16 września 2016 r., II OSK 3101/14, czy z 13 kwietnia 2016 r., II OSK 1325/15, CBOSA). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. W konsekwencji tego na właścicielu lokalu ciąży obowiązek wykazania, że planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na jego nieruchomość lokalową, a więc gdy na podstawie konkretnych, indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) będą się również konkretyzować odpowiednie, wynikające z odrębnych przepisów normy prawa administracyjnego, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Niezbędne jest zatem wykazanie istniejących ograniczeń w możliwości zabudowy, przy czym wskazane ograniczenia muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa. Dla wykazania swojej legitymacji procesowej właściciel lokalu powinien zatem przedstawić okoliczności świadczące o wpływie danej inwestycji budowlanej na jego indywidualne prawa związane z funkcjonowaniem i korzystaniem z danego lokalu w zakresie chronionym przez przepisy uPb. Wobec powyższego trafnie stwierdził sąd pierwszej instancji, że Wojewoda słusznie wskazał, że organ I instancji winien będzie ponownie przeanalizować, czy krąg stron został prawidłowo ustalony. Powyższe ustalenia nie zwalniają więc organu I instancji z obowiązku weryfikacji w ponownie prowadzonym postępowaniu, czy krąg stron nie uległ zmianie. 6.5. W niniejszej sprawie Wojewoda uznał m. in., że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy odnosi się do kwestii prawidłowości ustaleń kręgu stron postępowania. W jego ocenie organ odwoławczy nie jest władny sanować wadliwości działania organu I instancji, polegających na naruszeniu zasady czynnego udziału strony z art. 10 § 1 K.p.a., jako że w ten sposób doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 136 § 1 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on być zastosowany wyłącznie w sytuacji, gdy w toku postępowania przed organem odwoławczym zachodzi konieczność uzupełnienia zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego. Zaznaczyć przy tym należy, że postępowanie to ma postać postępowania uzupełniającego. Nie może ono zatem prowadzić do zgromadzenia istotnej części materiału dowodowego wyłącznie w postępowaniu odwoławczym. Z przepisu powyższego nie wynika natomiast, żeby organ odwoławczy nie był uprawniony do podejmowania jakichkolwiek czynności wyjaśniających nawet w podstawowym zakresie ustalenia statusu tych podmiotów, które wniosły odwołanie. Jeśli – jak trafnie zauważono to w złożonej skardze kasacyjnej – zdaniem Wojewody stroną postępowania powinna być Wspólnota Mieszkaniowa reprezentująca ogół właścicieli lokali zlokalizowanych w budynku wielorodzinnym posadowionym na działce sąsiedniej do działki, na której jest planowana inwestycja, a nie właściciele poszczególnych lokali, to organ odwoławczy w ogóle nie powinien rozpoznawać wniesionych odwołań, albowiem te zostały wniesione przez kilku właścicieli lokali, a nie przez zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej. Wojewoda Mazowiecki nie mógł zatem uchylić się od kwestii ustalenia statusu osób wnoszących odwołanie od decyzji I-instancyjnej. Zwrócić należy bowiem uwagę, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę stroną - zgodnie z art. 28 ust. 2 uPb w przypadku nieruchomości, w której funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa - jest wspólnota reprezentowana przez zarząd. Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty, wystąpić jako strona postępowania. Może to mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy wykaże on swój indywidualny, własny interes. 6.6. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku wskazał, że "w sprawie zachodzą m. in. wątpliwości co do prawidłowości ustalenia przez organ I instancji kręgu stron postępowania". W ocenie tegoż sądu, to organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie zobowiązany ustalić prawidłowy krąg stron postępowania, zgodnie ze wskazaniami Wojewody. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko nie jest prawidłowe i świadczy dodatkowo o tym, że decyzja podjęta na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. była w niniejszej sprawie przedwczesną. Organ odwoławczy bowiem dopiero po dokonaniu ustalenia, że osobom odwołującym się przysługiwał status strony, mógłby rozważyć wydanie decyzji kasatoryjnej. Tymczasem organ II instancji żadnego postępowania w tej materii nie przeprowadził, rozpoznał odwołanie osób, które nie działały imieniem zarządu wspólnoty mieszkaniowej. Zarazem Wojewoda przyjął w swej decyzji, że skuteczne pod względem formalnym odwołanie mogłaby wnosić w przedmiotowej sprawie tylko wspólnota mieszkaniowa. Wobec powyższego za trafny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151a § 2 Ppsa w zw. z art. 64e Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., poprzez przedwczesne jego zastosowanie z pominięciem postępowania wyjaśniającego odnośnie statusu osób wnoszących odwołanie. 6.7. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednocześnie za przedwczesne odnoszenie się do pozostałych argumentów skargi kasacyjnej. Wymagane jest bowiem, żeby w pierwszej kolejności Wojewoda Mazowiecki ustalił status tych podmiotów, które wniosły odwołanie. Dopiero gdy Wojewoda rozstrzygnie w tej kwestii, może ono zostać poddane ewentualnej kontroli sądów administracyjnych. Wojewoda zatem winien jednoznacznie ustalić, czy wnoszący odwołanie byli stronami postępowania w sprawie zakończonej decyzją organu I instancji. 7.1. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 188 w zw. z art. 64b § 1 i art. 151a § 1 oraz art. 182 § 2a i § 3 Ppsa. 7.2. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 Ppsa.