II OSK 221/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Żak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Paulina Jaszczuk po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1897/21 w sprawie ze skarg M. D., E. M. i J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lipca 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1897/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Sąd Wojewódzki) oddalił skargi M. D., E. M. i J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej "GINB" z 20 lipca 2021 r. znak DOA.7110.463.2020.PCE w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. W skardze kasacyjnej J. M., dalej "skarżący kasacyjnie" zaskarżył ww. wyrok w zakresie w jakim oddala skargę E. i J. M., zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p. p. s. a. w zw. z art. 146 § 1 in fine i w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 i w zw. z art. 6,7, 8 § 1, 9, 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 1960 nr 30 poz. 168 ze zm. dalej "k.p.a.") poprzez zastosowanie tych regulacji wskutek nieuprawnionego przyjęcia, iż dla decyzji badanej w postępowaniu wznowieniowym sam w sobie upływ czasu, o którym jest mowa na gruncie przepisu art. 146 § 1 in fine k.p.a., bez względu na towarzyszące sprawie okoliczności faktyczne i prawne, w szczególności bez względu na obiektywnie zachodzący stopień zawinienia organów procedujących wniosek o wznowienie postępowania wskutek opieszałego i zarazem nieprawidłowego z perspektywy odnośnych zasad k.p.a. prowadzenia postępowania, skutkuje brakiem możliwości wyeliminowania aktu prawnego z obrotu, i zamiast uchylenia w zaskarżonym zakresie badanej w postępowaniu sądowym decyzji oddalenie skargi w tym zakresie na podstawie 151 p. p. s. a. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił szczegółowo stan faktyczny sprawy. Podkreślił, że w postępowaniu wznowieniowym, jako postępowaniu nadzwyczajnym, swoją prawną doniosłość posiadają naczelne zasady rządzące postępowaniem administracyjnym o których jest mowa w przepisach art. 6-15 k.p.a., co prowadzi do wniosku, że przez pryzmat tych zasad należy interpretować regulacje normujące materię wznowienia postępowania administracyjnego, w tym kluczową z perspektywy wniesionej skargi regulacje przepisu art. 146 § 1 k.p.a. in fine. Z racji tego, że każda z podstaw uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego dotyczy jakiegoś kwalifikowanego naruszenia prawa, nie może ulegać wątpliwości, że wszelkie elementy składające się na kodeksową instytucję wznowienia postępowania winny być interpretowane w sposób możliwie szeroki. Odnosi się to także do kluczowego z perspektywy wniesionej skargi przepisu art. 146 § 1 in fine. To zaś prowadzi do konkluzji, iż pięcioletni termin, o którym jest mowa w powyższej regulacji nie może mieć charakteru absolutnego i bezwzględnego (z wszelkimi tego następstwami prawnymi). Przedmiotowy termin zachowuje swoje znaczenie (doniosłość procesową, jako tzw. negatywna przesłanka procesowa uniemożliwiająca wydanie decyzji uchylającej decyzję kontrolowaną w postępowaniu wznowieniowym), o ile w danej sprawie nie doszło do jakiegokolwiek naruszenia przez organ/organy naczelnych zasad k.p.a. Zatem w ocenie skarżącego sam upływ terminów w czasie trwania tzw. postępowania międzyinstancyjnego a także postępowania odwoławczego nie czyni niedopuszczalnym wydanie przez organ II instancji jakiegokolwiek rozstrzygnięcia skutkującego ostatecznie kasacją decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi jednak żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Według art. 193 zd. drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 20 lipca 2021 r, którą uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 23 listopada 2020r. odmawiającą - po wznowieniu na podstawie art.145 par.1 pkt 3 k.p.a. postępowania na wniosek E. M. i J. M. oraz J. M.- uchylenia decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 19 czerwca 2008r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty Lubińskiego z 7 maja 2008r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i stwierdził, że decyzja Starosty Lubińskiego z 7 maja 2008r. utrzymana w mocy decyzją Wojewody Dolnośląskiego z 19 czerwca 2008r. została wydana z naruszeniem prawa tj art.145 par.1 pkt 3 k.p.a., ponieważ wydana została przez pracownika, który podlegał wyłączeniu na podstawie art.24 k.p.a. Zaskarżonym wyrokiem Sąd Wojewódzki oddalił skargi M. D. , E. M. i J. M. na w/w GINB z 20 lipca 2021r. Niniejsza sprawa była już przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia z 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2430/17 uchylając zaskarżony wyrok Sądu Wojewódzkiego i zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą decyzje organu I instancji wskazał m.in., że badając przesłankę wznowienia postępowania w toku postępowania po jego wznowieniu należało precyzyjnie ustalić rolę procesową M. D., P. C., oraz B. W., powiązania z tytułu pokrewieństwa i powinowactwa oraz możliwość rzeczywistego wpływu na kształt wydanej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 190 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd Wojewódzki w analizowanej obecnie sprawie, oddalił skargi od decyzji GINB z 20 lipca 2021 r. akceptując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że postępowanie zakończone wydaniem decyzji Starosty Lubińskiego z 7 maja 2008 r nr 473 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dotknięte jest wadą o jakiej mowa w art.145 par.1 pkt 3 k.p.a., ponieważ doszło do wydania tej decyzji z naruszeniem art.24 par.1 pkt 2 i par.3 k.p.a., czyli w sytuacji gdy istniały przesłanki do wyłączenia pracownika. Jednocześnie z uwagi na fakt, że od doręczenia decyzji z 7 maja 2008r. upłynął okres 5 lat w odniesieniu do przesłanki z art.145 par. pkt 3 k.p.a., to z to mając na uwadze przepis art.146 par.1 k.p.a., zgodnie z którym uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat, brak jest podstaw do jej uchylenia po wznowieniu postępowania i stwierdzić należy jej wydanie z naruszeniem prawa. Skarżący kasacyjne nie kwestionował ustaleń stanu faktycznego sprawy, ani oceny, że decyzja Starosty Lubińskiego z 7 maja 2008 r nr 473 została wydana z naruszeniem art. 24 k.p.a. Jednak w jego ocenie, co wynika z treści zarzutu kasacyjnego i jego uzasadnienia, w sprawie nie powinien mieć zastosowania art.146 par.1 k.p.a. , ponieważ pięcioletni termin w nim wskazany nie może mieć charakteru absolutnego i bezwzględnego. Termin ten zachowuje swoje znaczenie o ile w danej sprawie nie doszło do jakiegokolwiek naruszenia przez organ naczelnych zasad k.p.a., o których jest mowa w art. 6-15 k.p.a. ze skutkiem zwłoki w rozpoznaniu sprawy objętej postępowaniem wznowieniowym. Przedmiotowe postępowanie wznowieniowe prowadzone było natomiast z winy organów w sposób rażąco opieszały, przy naruszeniu zasad procesowych, co wykazano w skardze i zawarta w niej argumentacja znajduje swoją aktualność na gruncie skargi kasacyjnej. Powyższy zarzut kasacyjny nie może zostać uwzględniony Przepis art.146 par.1 k.p.a. zawiera przesłankę negatywną uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wskazać należy, że podstawową funkcją art. 146 § 1 k.p.a. jest zasada ochrony trwałości decyzji administracyjnej. Wprowadzone rozwiązanie jest bowiem wyrazem dążenia do zapewnienia stabilności stosunków prawnych ukształtowanych decyzją administracyjną, ich nienaruszalności, gdy przetrwały już pewien czas, co stanowi wyraz kompromisu pomiędzy zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji administracyjnej, na rzecz zasady trwałości decyzji administracyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 19, 2024, Legalis). Możliwość uchylenia badanej we wznowionym postępowaniu decyzji i ponowne rozstrzygnięcie istoty sprawy jest możliwe tylko w czasie określonym w tym przepisie. We wniosku o wznowienie postępowania powołano przesłankę z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., co do której obowiązuje pięcioletni termin przedawnienia z art. 146 § 1 k.p.a. Prawidłowo GINB uznał, a Sąd Wojewódzki to właściwie to ocenił, co nie było także w sprawie kwestionowane, że upłynął już okres pięcioletni określony w odniesieniu do przesłanki wznowienia postępowania w tej sprawie. Upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji badanej we wznowionym postępowaniu. Wbrew zatem stanowisku skarżącego kasacyjnie długość postępowania administracyjnego nie może stanowić podstawy do podważenia mocy prawnej regulacji wprowadzającej negatywną przesłankę uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Jeszcze raz należy podkreślić, że art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, to jest niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin pięcioletni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby wydana została z naruszeniem prawa. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do zachowania którego obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ i jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 k.p.a. nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2024 r., sygn. II OSK 2045/22, CBOiSA) Słusznie zatem w rozpoznawanej sprawie uznano, że pomimo zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., nie można było uchylić kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, bez względu na okoliczności, w jakich doszło do upływu pięcioletniego terminu przedawnienia wskazanego w art.146 par1 k.p.a. Organ uprawniony był jedynie do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Biorąc powyższe pod uwagę nie jest usprawiedliwiony zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p. p. s. a. w zw. z art. 146 § 1 in fine i w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 i w zw. z art. 6,7, 8 § 1, 9, 12 § 1 k.p.a. i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.