II OSK 2357/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski, sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski, po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1710/21 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 15 października 2021 r. nr OA.7722.18.10.2021 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 5 lipca 2022 r., II SA/Rz 1710/21 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z 15 października 2021 r., nr OA.7722.18.10.2021 uchylające w zakresie terminu wykonania obowiązku i orzekające go na nowo (do 15 kwietnia 2022 r.), w pozostałej zaś części utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: PINB) z 29 czerwca 2021 r., znak PINB.5160.12.7.2018, którym wskazany organ, działając na podstawie art. 123 i art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., a także art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., oraz art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), dalej: z.p.b., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową drogi zlokalizowanej na działkach nr ew. [...], [...] i [...] w miejscowości [...], zobowiązując skarżącą spółkę do przedłożenia do dnia 31 grudnia 2021 r. dokumentów umożliwiających legalizację ww. obiektu. [...] sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 3 pkt 9 p.b. (w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r.) poprzez niesłuszne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do samowolnego wybudowania obiektu budowlanego, wykraczającego poza pojęcie utwardzenia powierzchni gruntu - drogi, której to wybudowanie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez niesłuszne oddalenie skargi na zaskarżone postanowienie PWINB w sytuacji, gdy zostało ono wydane: a) z naruszeniem przepisów prawa materialnego, o którym mowa w pkt. 1 niniejszej skargi kasacyjnej, b) z naruszeniem art. 84 w zw. z art. 7 i art. 136 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zasięgnięcia opinii biegłego geodety w sprawie co do ustalenia zakresu terytorialnego wykonanego utwardzenia terenu, c) z naruszeniem art. 77 § 1 i 2 oraz art. 78 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zwrócenia się do Starosty Rzeszowskiego o akta wskazanych w zażaleniu postępowań o pozwolenie na budowę, d) z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. w zw. z naruszeniem art. 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 i 2 p.b. oraz art. 25 z.p.b. poprzez nienależyte ustalanie stanu faktycznego sprawy, zaniechanie czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w efekcie błędne ustalenie, że: (i) w niniejszej sprawie doszło do samowolnego wybudowania drogi dojazdowej, której to wybudowanie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; (ii) wszystkie roboty budowalne prowadzone przez skarżącą na terenach sąsiednich do wykonanego utwardzenia zostały już zakończone; (iii) wykonane przez skarżącą utwardzenie terenu wyszło poza teren działki nr ew. [...] w [...], co doprowadziło do niesłusznego zaaprobowania wydanego przez organ I instancji postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych związanych z budową drogi oraz błędnego zobowiązanie skarżącej do przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentacji wymienionej w zaskarżonym postanowieniu organu I instancji, a w konsekwencji - e) z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niesłuszne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia PINB z 29 czerwca 2021 r. w sytuacji, gdy organ II instancji winien je uchylić w całości i umorzyć postępowanie I instancji w całości; 3) art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi, a w szczególności nienależyte rozpoznanie zarzutu wykazującego zaniechanie przeprowadzenia przez organ II instancji wskazanych w skardze dowodów w sytuacji, gdy należyte rozpoznanie tych zarzutów winno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W piśmie procesowym z 28 kwietnia 2025 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu (oświadczenia mgr. inż. A. S. z 11 marca 2025 r. wraz z załącznikami) w celu wykazania, że skarżący przy wykorzystaniu utwardzenia na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...], w latach 2016-2019 zrealizował budynki nr [...]-[...] oraz ciągle realizuje budynek nr [...], a nadto dla wykazania, że ww. utwardzenie aktualnie obsługuje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i parkingiem (budynek nr [...]) realizowaną w oparciu o udzielone spółce pozwolenie na budowę, a na wypadek jego rozbiórki budowa tej inwestycji stanie się niezwykle utrudniona, a w pewnych wypadkach (np. betonowania) niemożliwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą kasacyjnie na uzasadnionych podstawach. Materialnoprawną podstawę wydania postanowienia PWINB poddanego w niniejszej sprawie kontroli Sądu I instancji stanowił art. 48 ust. 2 i 3 p.b. Zgodnie z powyższym przepisem, jeżeli budowa mająca za przedmiot obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu wstrzymującym roboty budowlane ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 p.b. Zastosowanie powyższej regulacji w niniejszej sprawie Sąd I instancji trafnie oparł na zaakceptowaniu ustalenia PWINB, że realizowane przez skarżącą spółkę roboty budowlane należy kwalifikować jako wykonanie na działkach nr ew. [...], [...] i [...] w miejscowości [...] drogi, której budowa nie została zwolniona z obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, wobec czego skarżąca, nie dysponując stosowną zgodą budowlaną w dacie rozpoczęcia budowy (czerwiec 2018 r.), dopuściła się samowoli budowlanej podlegającej legalizacji na podstawie przepisów art. 48-49a p.b. w zw. z art. 25 z.p.b. (PINB pismem z 7 listopada 2018 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w powyższej sprawie, k. 18 akt adm.). Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej przypisujący Sądowi I instancji niezwrócenie uwagi na naruszenie w sprawie kodeksowych zasad ogólnych oraz reguł kształtujących prowadzenie postępowania wyjaśniającego umożliwiającego ustalenie przez organ podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 2, art. 78 § 1, art. 80 i art. 84 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu co do tego, że organy nadzoru budowlanego wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, formułując na jego podstawie prawidłowe wnioski umożliwiające w stwierdzonym stanie faktycznym sprawy wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 p.b. Nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym twierdzenie, że w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji odstąpił od rzetelnej oceny przyjętych przez PWINB ustaleń. Wbrew uwagom skarżącej kasacyjnie, wszystkie kwestie związane z przedmiotem podjętych na terenie działek inwestycyjnych czynności oraz funkcją przypisaną obiektowi budowlanemu powstałemu wskutek ich wykonania, mające wpływ na prawną kwalifikację zrealizowanych robót budowlanych, zostały przez Sąd poddane prawidłowej analizie. Materiał dowodowy nie dostarczał podstaw, by podzielić pogląd skarżącej, że zrealizowane roboty budowlane nie stworzyły "żadnego nowego stanu rzeczy", ponieważ, jak zasadnie stwierdziły organy nadzoru budowlanego, przed ich wykonaniem nie istniała na branym pod uwagę terenie wykonana przy użyciu materiałów budowlanych droga (na części działki nr ew. [...] istniał wyłącznie częściowo asfaltowy, a częściowo gruntowy krótki dojazd do znajdujących się po stronie południowej ww. działki budynków mieszkalnych jednorodzinnych). Przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego ustaleń umożliwiających wydanie zaskarżonego postanowienia nie wymagało zasięgnięcia opinii biegłego, nie wymagało również szczegółowego rozważenia dokumentacji budowalnej powoływanej przez stronę. Określenie parametrów drogi i szczegółowe wyznaczenie jej przebiegu w terenie powinno nastąpić w opracowaniu technicznym stanowiącym część projektu budowlanego, którego sporządzenie obciąża skarżącą w razie zamiaru zalegalizowania samowoli budowlanej, której się dopuściła (art. 33 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 2 p.b.). Z kolei dokumentacja budowlana dotycząca przedsięwzięć budowlanych realizowanych przez spółkę na przestrzeni lat w zakresie budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych na podstawie pozwoleń na budowę wydanych przez Starostę Rzeszowskiego, w tym odnosząca się do związku robót z trwającym procesem budowlanym realizowanym na podstawie decyzji z 30 października 2020 r., znak AB.6740.12.170.2020, zmienionej decyzją z 19 lipca 2021 r., znak AB.6740.12.102.2021, pozostawała bez znaczenia dla zainicjowanej wydanym postanowieniem procedury legalizacyjnej z uwagi na niemożność przypisania spornemu obiektowi charakteru urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 9 p.b.), bądź obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonego na terenie budowy w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 24 p.b. W tych warunkach Sąd I instancji, nie stwierdzając naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w sytuacji utrzymania w mocy przez PWINB rozstrzygnięcia wstrzymującego prowadzoną przez skarżącą budowę, nie uchybił art. 151 p.p.s.a. Również mający związek z powyższymi zagadnieniami zarzut przypisujący Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. pozbawiony jest zasadności, uwzględniając, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, dlaczego Sąd I instancji uznał zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem, wraz z równoczesnym wyjaśnieniem w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., powodów niepodzielenia stanowiska zajętego w sprawie przez skarżącą, co obejmowało m.in. kwestię nieprzeprowadzenia przez organy wnioskowanych dowodów (mających wykazać łączność "utwardzenia" i obsługiwanego przez to "utwardzenie" osiedla mieszkaniowego), których nieistotność wynikała z charakterystyki zrealizowanego samowolnie obiektu. Zgodzić się należy z Sądem I instancji odnośnie do tego, że zakres wykonanych robót budowlanych na działkach nr ew. [...], [...] i [...] w miejscowości [...] mieści się w definicji budowy drogi i roboty te nie mogły być traktowane przez PWINB jako "utwardzenie powierzchni gruntu" związane z realizacją inwestycji mieszkaniowej, ponieważ art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. odnosi się do kategorialnie odmiennych robót od tych, których wykonanie zostało przypisane skarżącej jako inwestorowi. Prawidłowo przyjęte ustalenia faktyczne, które nie zostały podważone w skardze kasacyjnej, wskazują, że skarżąca wykonała prace, których rezultatem w sensie funkcjonalno-użytkowym było wydzielenie pasa terenu i techniczne przystosowanie go do pełnienia funkcji jezdni przeznaczonej do ruchu pojazdów. Oznaczony w toku czynności kontrolnych odcinek drogi o orientacyjnej długości 250 m, zlokalizowany na działkach nr ew. [...], [...] i [...], zrealizowany został w sposób przewidujący, że na warstwie stabilizującej gruzu budowlanego zostało umieszczone kruszywo mineralne (tzw. pospółka) i podkład betonowy, na którym ułożona została kostka brukowa ograniczona zewnętrznymi krawężnikami. W wyroku z 3 lipca 2023 r., II OSK 272/21 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwrócił uwagę, że ocena możliwości kwalifikowania określonych robót jako utwardzenia powierzchni gruntu powinna uwzględniać, iż roboty te powinny dotyczyć umocnienia bezpośrednio gruntu, co ma wpływ na dopuszczalny rodzaj materiałów budowlanych, które mogą być w tym celu użyte, oraz zastosowany sposób wykonania tychże robót. O ile za utwardzenie powierzchni gruntu może być uważane nawiezienie na nieruchomość tłucznia, kruszywa lub innego materiału utwardzającego podłoże i wyrównanie nim terenu w celu wykorzystywania go jako miejsca parkowania pojazdów lub dojazdu do znajdującej się na nieruchomości zabudowy, o tyle roboty, które polegają na wykonaniu prac niwelacyjnych związanych z usunięciem (przemieszczeniem) mas ziemnych wraz z umieszczeniem w powstałym wykopie materiałów budowlanych, które zastosowała skarżąca kasacyjnie, nie wchodzą w zakres pojęcia utwardzenia powierzchni gruntu, którym posługuje się art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. (por. wyrok NSA z 29 marca 2022 r., II OSK 747/21). Niezależnie od wielkości zrealizowanego obiektu posiadającego niespornie charakter liniowy (ok. 250 m – długość; 8,17-9,83 m – szerokość), jego przestrzennemu usytuowaniu w powiązaniu z innymi obiektami (m.in. miejscami postojowymi) i pełnionej przez niego funkcji, tj. skomunikowaniu zrealizowanego osiedla mieszkaniowego, nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zastosowana przez skarżącą w spornym przypadku technologia budowy (art. 3 pkt 6 p.b.) pozostaje charakterystyczna dla realizacji takich obiektów, jakimi są zasadniczo drogi. Potwierdza powyższe wykonanie wykopu na głębokość wszystkich zaplanowanych warstw technologicznych i zastosowanie znajdującej się na gruncie rodzimym warstwy konstrukcyjnej podbudowy (na której została ułożona nawierzchnia z kostki brukowej) gwarantującej odpowiednią nośność podłoża umożliwiającą odbywanie się po jezdni bez przeszkód ruchu również wielkogabarytowych pojazdów o dużym ciężarze w sposób zapewniający odpowiednią (wieloletnią) trwałość tak zrealizowanej budowli. Parametry techniczne i eksploatacyjne takiego terenu niewątpliwie pozostają całkowicie odmienne od przystosowania określonego terenu działki budowlanej do zagospodarowania poprzez jego utwardzenie w znaczeniu, do jakiego odwołuje się art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. Pojęcia niezdefiniowane przez prawodawcę, a za takie trzeba traktować "utwardzenie" powierzchni gruntu, należy interpretować oraz ustalać ich sens zgodnie z ich znaczeniem przyjętym w języku ogólnym (powszechnym), co Sąd I instancji w kontrolowanej sprawie miał na uwadze, jako że ocena rezultatu wykonanych robót opisanych w protokole ich kontroli, któremu towarzyszył materiał zdjęciowy, nie pozwalała na zaistnienie w tym zakresie jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. W dotychczasowym swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie przyjmował, że zakres wykonanych robót w postaci utwardzenia terenu w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla pojazdów stanowi wykonanie samodzielnego obiektu budowlanego spełniającego funkcję drogi, a więc powinno być kwalifikowane jako droga w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b. (por. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r., II OSK 3506/19; wyrok NSA z 21 września 2022 r., II OSK 2957/19; wyrok NSA z 20 lipca 2022 r., II OSK 2266/19; wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r., II OSK 665/19; wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., II OSK 1698/16; wyrok NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 2975/17; wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., II OSK 701/16). Zgodzić się należy z poglądem, że drogi są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.b. i skoro w p.b. jest mowa ogólnie o drogach, to należy uznać, że chodzi o każdy ich rodzaj, w tym także te drogi, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych (por. wyrok NSA z 18 października 2016 r., II OSK 3370/14). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.