II OSK 2375/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy sekretarzy sądowy Katarzyna Zychora po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 381/21 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia 31 grudnia 2020 r. nr WINB-WOP.7721.102.2020.Al w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego samowolnie wykonanych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 381/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi A.S., uchylił decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (zwanego dalej WINB) z dnia 31 grudnia 2020 r. nr WINB-WOP.7721.102.2020.AI oraz zasądził od WINB na rzecz skarżącego 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bydgoszczy (zwanego dalej PINB) z 7 października 2020 r. nr PINB.542.1.2019.MM, umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na remoncie części dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w B. (działka ewidencyjna nr [...]). W skardze kasacyjnej WINB zaskarżył ww. wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1. art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 w odniesieniu do art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; zwanej dalej p.b.) poprzez uznanie, że ocena organu może być zakwestionowana w odrębnie prowadzonym postępowaniu w trybie art. 66 p.b.; 2. art. 66 p.b. poprzez przyjęcie przez Sąd Wojewódzki a priori, iż istnieją przesłanki wszczęcia postępowania w trybie art. 66 p.b.; 3. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329; zwanej dalej p.p.s.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez brak wskazania i wyjaśnienia przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów prawa materialnego, których naruszenia dopuścił się orzekający w sprawie organ, a przez to brak wyjaśnienia podstaw prawnych oraz przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji, czego skutkiem jest brak wykazania zasadności uchylenia przez Sąd tej decyzji, jak i uniemożliwienie wykonania wyroku; 4. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., tj. rozstrzygnięcie niniejszej sprawy poza jej granicami, poprzez przyjęcie przez Sąd za podstawę oceny legalności działania orzekającego w niniejszej sprawie organu nadzoru budowlanego, iż wadliwe jest jego stanowisko, oraz przyjęcie przez Sąd wyłącznie podniesionych przez Skarżącego zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, jak też materialnego – bez wskazania przez Sąd Wojewódzki naruszonych przepisów, a tym samym, że zachodzi konieczność zachowania przez organ nadzoru budowlanego obowiązków, do których nie był zobowiązany, i w konsekwencji – niezasadne uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaskarżonej decyzji; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 p.b. w odniesieniu do art. 66 p.b. poprzez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ prawidłowo zastosował ww. przepisy p.b.; 6. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; zwanej dalej k.p.a.) poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej wyrażającą się w ogólnikowym zarzucie naruszenia przez WINB przedmiotowych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego bez wskazania organowi, na czym konkretnie polegało naruszenie tych przepisów procedury administracyjnej; 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 oraz art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, a tym samym uznanie przez Sąd, iż organ nie wykazał, aby zaszła sytuacja skutkująca koniecznością umorzenia postępowania; 8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie, na skutek błędnej kontroli sądowej, decyzji WINB w sytuacji, gdy organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego i nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a tym bardziej przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy – a co za tym idzie, zaskarżona decyzja, w przeciwieństwie do stanowiska Sądu, odpowiadała prawu; 9. art. 141 § 4, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego niezgodnie z obowiązującą procedurą, a w szczególności pominięcie treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a tym samym nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego; 10. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 p.b. oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie ww. przepisu p.p.s.a. i nieoddalenie skargi. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej WINB wskazał, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że wykonane samowolnie roboty budowlane (remont części dachu) wynikają z zaniechania przez wszystkich współwłaścicieli obowiązków określonych w art. 61 p.b., co doprowadziło m.in. do sytuacji zniszczenia fragmentu dachu nad lokalem nr [...], należącym do K.G. i M.S. To właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest odpowiedzialny za utrzymanie i użytkowanie obiektu oraz jest obowiązany zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Ww. roboty budowlane wykonane zostały na części budynku, którego stan techniczny jest nieprawidłowy, stwarzający zagrożenie dla mienia i zdrowia użytkowników tego obiektu. Przy czym z ekspertyzy wynika, że sposób przeprowadzenia remontu jest niezgodny z obowiązującymi dla wykonywania tego typu robót warunkami technicznymi oraz zasadami techniki budowlanej, wykonane prace są niezgodne z obowiązującymi zasadami statyki budowli, konstrukcja całości dachu wraz z częścią "wyremontowaną" stanowi zagrożenie dla statyki budowli oraz stwarza zagrożenie dla mienia i zdrowia użytkowników obiektu. Zatem konieczne jest przeprowadzenie całkowitej rozbiórki konstrukcji dachowej na całej powierzchni wraz ze ścianami poddasza, wykonanie w oparciu o sporządzony projekt konstrukcyjno-budowlany nowego poddasza wraz z konstrukcją dachową i pokryciem oraz elementami opierzenia i odwodnienia, a także nowymi kominami. Tym samym rozstrzygnięcie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 p.b. co do robót budowlanych dotyczących fragmentu części budynku – części pokrycia dachowego – nie doprowadzi przedmiotowego budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z przepisami. W przypadku kontynuowania postępowania naprawczego taka decyzja mogłaby być niewykonalna z uwagi na konieczność przeprowadzenia robót budowlanych na całości konstrukcji dachowej. Dlatego organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne z rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania w szerszym zakresie, aniżeli wykonanego samowolnie remontu tylko części dachu rzeczonego budynku. Postępowanie prowadzone w trybie art. 66 p.b. służy usunięciu nieprawidłowości (np. stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu lub nieodpowiedniego stanu technicznego), które są z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego I instancji, biorąc pod uwagę ratio legis ww. regulacji, przeprowadził postępowanie w trybie art. 68 p.b. zakończone decyzją z dnia 20 kwietnia 2021 r. nakazującą m.in. opróżnienie i wyłączenie z użytkowania przedmiotowego budynku w całości w terminie natychmiastowym, utrzymaną w mocy decyzją z dnia 9 czerwca 2021 r., następnie uchyloną w całości prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 929/21. W sytuacji, gdy współwłaściciele obiektu nie współpracują ze sobą w zakresie utrzymania obiektu w prawidłowym stanie technicznym, jak w przedmiotowej sprawie, co wynika z twierdzeń Skarżącego dotyczących braku uzgodnień w zakresie remontu całego dachu, wówczas niezbędne jest jak najszybsze uniknięcie zagrożenia, czyli zawalenia obiektu, a więc dalsze prowadzenie postępowania w trybie art. 50-51 p.b. w sytuacji, gdy obiekt przestaje być użytkowany i wymaga wykonania robót budowlanych, na które współwłaściciele winni uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, jest bezcelowe i skutkuje zastosowaniem art. 105 § 1 k.p.a. Organ szczebla powiatowego dokonał kompletnych ustaleń i nie można zgodzić się, iż organy nadzoru budowlanego naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z uzasadnienia wyroku nie wynika, na czym konkretnie polegało naruszenie tych przepisów procedury administracyjnej, nie wynika, jakie jeszcze czynności organy nadzoru budowlanego winny przeprowadzić. Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczył się wyłącznie do zasygnalizowania uchybień organu, nie przeprowadzając analizy, czy ewentualne uchybienia dotyczące przepisów proceduralnych mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., a wobec uchylenia kontrolowanej decyzji z tego powodu – również art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. Sąd zaniechał dokonania własnej, wszechstronnej oceny sprawy, w tym nie odniósł się do stanowiska organu nadzoru budowlanego II instancji zawartego w odpowiedzi na skargę, w szczególności do argumentów organu na podniesione przez Skarżącego zarzuty, i nie dokonał oceny ustalonych okoliczności faktycznych tej sprawy. Powyższe nie znalazło odzwierciedlenia w treści uzasadnienia wyroku, co stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.S. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Przepis ten przewiduje, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach, tj. gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu prawa nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, jak próbuje to czynić skarżący kasacyjnie organ. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku omówił przepisy prawa materialnego, które znajdowały zastosowanie w sprawie, wskazał, jakich uchybień w postępowaniu dowodowym dopuścił się organ nadzoru budowlanego, a także wskazał, z jakich przyczyn uznał, że postępowanie administracyjne nie stało się bezprzedmiotowe. Sąd I instancji wyraźnie wskazał też, z jakich powodów uznał skargę za zasadną. Niezasadnie skarżący kasacyjnie organ zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Niewątpliwie Sąd I instancji orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na remoncie części dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w B. Zaznaczyć ponadto trzeba, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m.in. wyroki NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; z 15 października 2015 r., I GSK 241/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyroki NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09; z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15; z 25 października 2024 r., III OSK 3475/23; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadnie Sąd I instancji ocenił, że WINB dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu wyroku Sąd wyraźnie wyjaśnił, na czym naruszenie tych przepisów polegało, wskazując, że wbrew twierdzeniom organu z ekspertyzy technicznej nie wynika, że przeprowadzony remont nie pogorszył stanu technicznego budynku. Trafne było też stanowisko Sądu I instancji w zakresie wzajemnej relacji między postępowaniem prowadzonym w trybie art. 50-51 p.b. a postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 66 p.b. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, według którego, jeśli obiekt budowlany jest użytkowany w sposób określony w hipotezach art. 66 ust. 1 p.b., ale nadto roboty budowlane dotyczące tego obiektu zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, w pierwszej kolejności należy uruchomić stosowny tryb usunięcia skutków naruszeń prawa związanych z wykonaniem robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Tylko w tych trybach jest bowiem możliwe doprowadzenie obiektu do stanu w pełni zgodnego z prawem, a więc zarówno w zakresie zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, niewłaściwego sposobu użytkowania, jak i usunięcia naruszeń prawa związanych z wykonaniem obiektu budowlanego (por. wyroki NSA z 9 czerwca 2017 r., II OSK 2596/15; z 15 lutego 2010 r., II OSK 1424/08; z 3 kwietnia 2009 r., II OSK 427/08; z 12 stycznia 2023 r., II OSK 7/20; z 7 grudnia 2023 r., II OSK 741/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że w razie wystąpienia okoliczności wyczerpujących pojęcia zagrożenia życia lub zdrowia, po wykonaniu robót budowlanych bez wymaganej akceptacji właściwego organu, pierwszeństwo ma tryb naprawczy. Uruchomienie tego trybu, zamiast procedury opartej na art. 66 ust. 1 p.b., samo przez się nie wyklucza szybkiej reakcji organu na ewentualne zagrożenia. Podkreślić bowiem trzeba, że w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych wydawanym na podstawie art. 50 ust. 2 p.b. organ ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2023 r., II OSK 741/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji zasadnie Sąd I instancji ocenił też, że błędne było stanowisko organów nadzoru budowlanego co do bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 p.b. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.