II OSK 2386/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 1223/25 w sprawie ze sprzeciwu B.G. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 kwietnia 2025 r., nr 502/2025 w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 21 lipca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 1223/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw B. G. od wydanej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418) decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ II instancji") z dnia 29 kwietnia 2025 r., nr 502/2025, uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku (dalej: "organ I instancji") z dnia 3 lutego 2025 r., nr 20/2025, orzekającej o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego, wykonania określonych czynności lub robót budowalnych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowalnych do stanu zgodnego z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. G.. Na podstawie art. 174 pkt.2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi zarzuciła: - naruszenie art. 134 par. 1 w zw. z art. 141 par. 4 w zw. z art. 151a par. 1 zdanie pierwsze w zw. z art. 151a par. 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – poprzez rozstrzygnięcie sprawy z pominięciem analizy naruszenia art. 138 par. 2 K.p.a., co miało bezpośredni wpływ na treść orzeczenia, - naruszenie normy art. 64 e ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez powierzchowną i wadliwą analizę naruszenia normy art. 138 par. 2 K.p.a., w przypadku gdy naruszenie tej normy winno skutkować uwzględnieniem sprzeciwu, - naruszenie normy art. 136 par. 1 K.p.a. – poprzez wadliwe przyjęcie, że organ II instancji nie jest w stanie uzupełnić postępowania pierwszoinstancyjnego, co spowodowało błędne przyjęcie zaistnienia przesłanek z art. 138 par. 2 K.p.a. pozwalającej na wydanie decyzji kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania w sprawie, w tym kosztami zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 182 § 2a P.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w granicach sprawy. Z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby uznał, że jest związany zarzutami i wnioskami sprzeciwu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało także zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 141 § 4 P.p.s.a. W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i WSA 2012, nr 6, poz. 101 oraz wyrok NSA z 11 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 607/20, LEX nr 3603918). Sąd pierwszej instancji wyłożył przyczyny, dla których należało uchylić decyzję organu pierwszej instancji i odniósł się do zarzutu sformułowanego w treści skargi z 14 maja 2025 r. Nie jest przy tym zgodne z rzeczywistością stwierdzenie skargi kasacyjnej jakoby, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "stan techniczny płotu, opisany w protokole czynności kontrolnych, wymagał nałożenia obowiązków". Wojewódzki Sąd Administracyjny podał także podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił. Dodać także należy, że trafność orzeczenia Sądu, w sytuacji, gdy orzeczenie zawiera jasne stanowisko co do stanu faktycznego i poddaje się kontroli instancyjnej, nie może być skutecznie podważana z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z 22 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 2017/21, LEX nr 3725215, z dnia 19 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4405/21, LEX nr 3336899; oraz z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1577/19, LEX nr 3220500). Odniesienie się do zagadnienia merytorycznej trafności zaskarżonego wyroku wymaga wskazania, że zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, wojewódzki sąd administracyjny ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Ponadto, w myśl art. 151a § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Z powołanych przepisów wynika, że sąd administracyjny w postępowaniu prowadzonym na skutek sprzeciwu ma ograniczony zakres kognicji. Jest uprawniony jedynie do oceny sprawy w zakresie zastosowania przez organ administracji art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie, jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 151a § 2 P.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu i powiązany z nim zarzut niewłaściwego zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie (por: wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1624/25, LEX nr 3918323 oraz z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, ONSA i WSA 2020, nr 2, poz. 19). W pełni uzasadnione jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym, konieczność uwzględnienia aktualnego stanu faktycznego i prawnego sprawy musi być uwzględniona przy wykładni art. 138 § 2 K.p.a. i art. 136 K.p.a. określającego ramy dopuszczalnego uzupełniającego postępowania dowodowego. Literalne brzmienie art. 138 § 2 K.p.a. sugeruje, że uzasadnieniem dla uchylenia decyzji organu pierwszej instancji może być wyłącznie sytuacja, w której organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, wiążącego się ze skutkami, których dotyczy druga przesłanka. Wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy jest jednak uzasadnione także wtedy, gdy w wyniku istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego sprawy, zaistniałej po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji, konieczne staje się wyjaśnienie zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie organ odwoławczy naraziłby się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), w której chodzi o dwukrotne merytoryczne przeprowadzenie postępowania i dwukrotną ocenę dowodów i stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, iż prawidłowo ocenił Sąd I instancji podążając za ustaleniami organu II instancji wyrażonymi w treści zaskarżonej decyzji, iż organ I instancji wydając decyzję nr 20/2025 z dnia 3 lutego 2025 r. zupełnie pominął (zwłaszcza w kontekście treści protokołu oględzin nr 502/2024 z dnia 12 grudnia 2024 r.) wskazania zawarte w decyzji nr 591/2023 r. z dnia 18 maja 2023 r. a także w decyzji nr 992/2024 r. z dnia 9 sierpnia 2024 r., dotyczące zbadania czy zrealizowane ogrodzenie nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.), czy nie stanowi ono zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jak również czy jego usytuowanie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na badanym terenie. Organ I instancji ograniczył się bowiem w zasadzie do dokonania kolejnych oględzin obiektu. Tymczasem, organ II instancji może skorzystać z wynikającego z art. 138 § 2 K.p.a. uprawnienia do skasowania decyzji organu I instancji – jak była o tym mowa już powyżej - tylko w sytuacji, w której organ ten, stosując środki wskazane w art. 136 § 1 K.p.a., nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Niewątpliwym jest przy tym, iż zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. poprzedzone zostało w niniejszej sprawie wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 K.p.a. byłoby niewystarczające, gdyż instytucja nim przewidziana nie może być wykorzystywana w razie konieczności dokonania szeregu brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Oceniając zasadność stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie można abstrahować od sytuacji procesowej, w której sprawa jest rozpoznawana przez organ pierwszej instancji ponownie, a poprzednie decyzje kasacyjna zawierały wskazania co do okoliczności, jakie powinny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Jest oczywiste, że wskazanie, o którym mowa w art. 138 § 2 zdanie drugie K.p.a. nie ma charakteru wiążącego w takim stopniu jak wskazanie, o którym mowa w art. 153 P.p.s.a. Jednak nie można przyjąć, że dyspozycja zawarta w tym przepisie nie ma żadnego wpływu na dalszy tok postępowania administracyjnego. Analizę w tej mierze rozpocząć trzeba od uwagi, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Organ administracyjny pierwszej instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu drugiej instancji. Ponadto, organ pierwszej instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy, samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest w tym zakresie związany zaleceniami organu odwoławczego. Wybór sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należą do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Zalecenia wiążą jednak organ pierwszej instancji co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych. Zdanie drugie art. 138 § 2 K.p.a. należy zatem rozumieć w ten sposób, iż organ pierwszej instancji jest związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy "okolicznościami", jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Wiążące prawnie są także oceny prawne organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania (patrz: Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el. 2025, pkt VI.11 i 12 do art. 138 oraz orzecznictwo tam powołane). W konsekwencji należy przyjąć, że organ pierwszej instancji związany był wskazaniami co do okoliczności określonych w poprzednich decyzjach kasacyjnych, a także wynikającą z poprzednich decyzji oceną, według której, z uwagi na naruszenia procesowe poprzednio stwierdzone, postępowanie dowodowe należy przeprowadzić przed organem pierwszej instancji. W tej sytuacji, brak szczegółowego uzasadnienia dla przyjęcia, że nie wystarczy uzupełnienie materiału dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. nie stanowi naruszenia mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z poprzedzających rozważań, organ pierwszej instancji nie wywiązał się z poprzednio wyrażonych wskazań co do ponownego postępowania. Zachodziła zatem konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.