II OSK 2412/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 215/22 w sprawie ze skargi B. F. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. F. na rzecz Gminy K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 19 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 215/22 oddalił skargę B.F. (dalej skarżąca) na uchwałę Rady Gminy K. z [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości [...]" ([...] dalej plan miejscowy). Sąd Wojewódzki odnosząc się do zagadnień merytorycznych dokonał weryfikacji prawidłowości trybu procedury planistycznej wskazując w treści uzasadnienia wyroku, że procedura ta została przeprowadzona prawidłowo, zaś nadesłane Sądowi akta planistyczne są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności określone zwłaszcza w art. 17 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej upzp) udokumentowane. Sąd uznał, iż czynności procedury odzwierciedlają formalnie wszystkie kroki, jakie powinien był podjąć Wójt i Rada w świetle art. 17 i nast. upzp z uwzględnieniem dodatkowych obowiązków, które wynikają z ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm., dalej uuiś) i dotyczą strategicznej oceny oddziaływania na środowisko i udziału w niej społeczeństwa. Podkreślono, że zaskarżony plan miejscowy w kwestionowanym przez skarżącą zakresie nie jest dotknięty żadną z wad określonych w art. 28 upzp, dających podstawę do stwierdzenia jego nieważności w tej części. Nie doszło w szczególności do przekroczenia granic tzw. władztwa planistycznego oraz naruszenia istoty prawa własności. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 zd. pierwsze oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej Ppsa) przez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie pomimo naruszenia przez polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy oraz przyjęciu że organ nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a w konsekwencji uznanie, że procedura podjęcia planu miejscowego została przeprowadzona prawidłowo, a akta planistyczne są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności określone zwłaszcza w art. 17 upzp, a także odnośnych przepisach (art. 33 ust. 1 pkt 1-10 i ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 79 ust. 1 uuiś) są udokumentowane, w sytuacji gdy w toku postępowania organ nie zebrał całego materiału dowodowego, naruszył procedurę uchwalania, a ocena tego materiału planistycznego oparta została na dowolnej a tym samym błędnej ocenie stanu faktycznego sprawy, polegającej na tym, że naruszono: a) art. 35 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, dalej udp) w zw. z art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzeci oraz art. 28 ust. 1 upzp poprzez nieuznanie pozorności dokonania uzgodnienia włączenia do drogi krajowej z zarządcą tej drogi, wobec rzeczywistego zamiaru obsługi terenu objętego planem miejscowym wyłącznie poprzez realizację budowy drogi gminnej dojazdowej w miejscowości M., (założenia wykonania drogi gminnej odcinek B relacji północ południe o długości 570 mb. wraz z wykonaniem rowów przydrożnych o szerokości na powierzchni terenu 2,15 m. i połączenie jej z istniejącą drogą gminną o nr [...] i poprzez nią włączenie do drogi krajowej nr [...] przez zjazd nie stanowiący skrzyżowania) z uwagi, że skarga dotyczy wyłącznie obszaru objętego planem [...], w którym przebieg drogi I.KDD wyznaczono w sposób jednoznaczny, w kształcie litery "L", a odcinek B drogi gminnej znajduje się poza obszarem objętym planem miejscowym; b) art. 17 pkt 1 i pkt 9 w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 17 pkt 4 upzp poprzez stwierdzenie, iż podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu z pominięciem udostępnienia informacji w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości M., noszące datę 11 maja 2020 r. nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego choć prawidłowo nastąpiło naruszenie zasad sporządzania planu, które nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny oraz pominięciu faktu, że także obwieszczenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości [...]" noszące datę 9 listopada 2021 r. także nie zostało udostępnione w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości M., gdyż faktycznie tego nie zrobiono, a za dowód w tym zakresie nie można uznać odręcznej adnotacji na obwieszczeniu z 9 listopada 2021 r. o dacie wyłożenia (9.11.2021) do publicznego wglądu; c) art. 17 pkt 6 lit. c upzp w zw. z art. 17 pkt 9 i art. 28 ust. 1 upzp poprzez błędne uznanie, że można kontynuować proces planistyczny, w szczególności wykładać projektu planu do publicznego wglądu, jeżeli nie posiada się zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; d) art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp w zw. z art. 43 ust. 1 udp oraz § 4 pkt 9 lit. a, b, c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587, dalej rozporządzenie z 2003 r.), w zw. z § 12 ust.1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404, dalej rozporządzenie z 2021 r.), poprzez: - nierozpoznanie tego zarzutu w części dotyczącej błędnego wyznaczenia linii zabudowy na terenie przyległym do pasa drogowego, skoro nieruchomość skarżącej obecnie nie graniczy z żadną drogą publiczną, - błędne przyjęcie przez Sąd, że kompetencja do określenia w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej nie wymaga jednoznacznego ustalenia sposobu przebiegu sieci infrastruktury technicznej, - błędne przyjęcie, że wprowadzenie w planie miejscowym nakazu zasilania w energię elektryczną z sieci kablowych i napowietrznych, uzupełnione o dopuszczenie źródeł odnawialnych (§ 13 ust. 3 pkt 6 lit. a i b planu) jest zgodny z treścią analiz będących podstawą do jego sporządzenia (prognoza oddziaływania na środowisko sporządzona na potrzeby projektowanego planu - strona 30, punkt 11, podpunkt 3, tiret 3), skoro w rzeczywistości na pierwszym miejscu koniecznym jest wymóg stosowania ekologicznych źródeł pozyskiwania ciepła i energię, co wynika wprost z zapisów prognozy oddziaływania na środowisko sporządzonej na potrzeby projektowanego planu - prognoza strona 23 zdanie piąte, strona 26 zdanie trzecie. 2) naruszenie prawa materialnego: a) art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 upzp poprzez błędne ustalenie w § 13 ust. 3 pkt 6a i b planu miejscowego jako zasadę "nakazu zasilania za pomocą sieci kablowych i napowietrznych linii elektroenergetycznych średniego napięcia 15 kV," a dopiero jako możliwy warunek "dopuszczenie zasilania w energię elektryczną w oparciu o odnawialne źródła energii", skoro w prognozie odziaływania na środowisko podkreśla się, że na pierwszym miejscu koniecznym jest wymóg stosowania ekologicznych źródeł pozyskiwania ciepła i energii, co oznacza sprzeczność planu miejscowego z treścią analiz będących podstawą do jego sporządzenia oraz niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 1 upzp w zw. z art. 96 ust. 1 i 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska i uchwalenie skarżonych postanowień planu - § 6 pkt 7 (paliwa i technologie ekologiczne) oraz § 13 ust. 3 pkt 6 b (odnawialne źródła energii) z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego, polegające także na błędnym uznaniu, że posługiwanie się terminami "ekologiczne" i "odnawialne" w treści mpzp trudno traktować jako naruszenie prawa, względnie jako nieprawidłową legislację (miejscową), choć prawidłowo organ nie może wkraczać w kompetencje innych organów oraz brak jest podstaw do zamiennego posługiwanie się pojęciem "ekologiczne" i "odnawialne, gdyż te wyrazy mają dwa różne znaczenia b) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 upzp, § 8 ust. 2 w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia z 2021 r. poprzez dokonanie sprzecznych zapisów polegających na określeniu, że w planie części tekstowej obowiązuje nakaz lokalizacji podstawowych urządzeń liniowych (....) w liniach rozgraniczających dróg publicznych (....) lub w pasach terenów pomiędzy liniami zabudowy i liniami rozgraniczającymi dróg, natomiast w części graficznej w objaśnieniach wymienione są tylko "nieprzekraczalne linie zabudów", c) art. 10 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 14 ust. 3 upzp poprzez nie określenie obszarów wymagających zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne na całym obszarze studialnym obszarze P/U, a nie wyłącznie w jego części objętym projektem "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości [...]"; d) art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp oraz w § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia z 2021 r. poprzez niewyznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy, wyznaczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz ich nie wyznaczenia ze wszystkich stron planu miejscowego; e) art. 15 ust. 1 upzp polegający na błędnym ustaleniu, że przyjęta wysokość budynków 15 m bez określenia wysokości budowli i masztów oraz linii energetycznych, gdyż została oparta na błędnych i nieprawdziwych założeniach innych dokumentów planistycznych, ponieważ nie sporządzono rzetelnej analizy krajobrazowej oraz nieokreśleniu gabarytów obiektów - ich szerokości i długości czym naruszono art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności planu miejscowego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy K. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. 4.3. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372) prawo do wniesienia skargi w powyższym trybie wiązać musi się z ustaleniem, że istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej. Skarga taka nie ma zatem charakteru actio popularis, a zaskarżenie planu miejscowego, co do zasady, jest możliwe tylko w takim zakresie, w jakim narusza to interes prawny skarżącego. Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny strony skarżącej. 4.4. W związku z powyższym należy stwierdzić, że część zarzutów skargi kasacyjnej wykracza w sposób oczywisty poza zakres wyznaczony interesem prawnym skarżącej. Dotyczy to zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 upzp poprzez błędnie ustalenie w § 13 ust. 3 pkt 6a i b planu miejscowego kwestii zasilania za pomocą linii elektroenergetycznych średniego napięcia 15 kV i w oparciu o odnawialne źródła energii oraz zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 upzp, § 8 ust. 2 w zw. z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2021 r. dotyczących nakazu lokalizacji podstawowych urządzeń liniowych w liniach rozgraniczających dróg publicznych lub w pasach terenów pomiędzy liniami zabudowy i liniami rozgraniczającymi dróg. Ustalenia te w żaden sposób nie wpływają w sposób bezpośredni na wykonywanie przez skarżącą prawa własności. Skarżąca kwestionuje natomiast ustalenia planistyczne dotyczące zasady modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej, które nie mają żadnego normatywnego powiązania z jej indywidualnym interesem prawnym. Analogicznie nie można znaleźć jakiegokolwiek powiązania normatywnego pomiędzy sytuacją skarżącej a naruszeniem art. 10 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 14 ust. 3 upzp w zakresie nie określenia obszarów wymagających zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne na całym obszarze studialnym obszarze P/U. 4.5. Skarżąca wykazała natomiast naruszenie interesu prawnego w zakresie ustaleń planistycznych dotyczących części obszaru 1 PU w części w jakiej graniczy on z działką skarżącej nr [...]. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że niewyznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy od wszystkich stron planu miejscowego w żadnym razie nie może stanowić naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp oraz wskazanych przez skarżącą przepisów rozporządzenia z 2021 r. Z treści art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp nie wynikają jakiekolwiek przesłanki wskazujące, gdzie linie zabudowy winny być wyznaczone, w tym aby istniał obowiązek ich określenia dla wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę, w szczególności dla działek nieprzylegających do dróg publicznych. Zgodzić należy się z poglądem, że przewidziany tym uregulowaniem obowiązek wyznaczenia linii zabudowy ma charakter względnie obowiązującego (wyroki NSA z: 9 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 45/08, 12 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1422/12). 4.6. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 upzp polegający na błędnym ustaleniu wysokości budynków na poziomie 15 m. W pełni należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że rada miała prawo ustanowić wysokość zabudowy na poziomie 15 m. Jest to parametr obiektywnie umiarkowany i w przyjęciu takiej wysokości trudno doszukiwać się naruszenia jakichkolwiek regulacji prawnych, jak również ogólnie rozumianego władztwa planistycznego. 4.7. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy przede wszystkim wskazać na ich błędną konstrukcję. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie można bowiem kwestionować wykładni oraz zastosowania określonych przepisów prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1365/19, 4 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 2582/20, 10 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1972/19). W niniejszej sprawie taka sytuacja właśnie występuje, ponieważ autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania podważa w istocie zastosowanie przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 3 udp w zw. z art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzeci oraz art. 28 ust. 1 upzp, art. 17 pkt 1 i pkt 9 w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 17 pkt 4 upzp, a także art. 17 pkt 6 lit. c upzp w zw. z art. 17 pkt 9 i art. 28 ust. 1 upzp; art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp w zw. z art. 43 ust. 1 udp oraz § 4 pkt 9 lit. a, b, c rozporządzenia z 2003 r. Taka konstrukcja zarzutów nie mogła jednak doprowadzić do kontroli zaskarżonego wyroku w tym zakresie w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 1 Ppsa. 4.8. Wskazane w ramach zarzutu skargi kasacyjnej naruszenie art. 134 § 1 oraz art. 133 § 1 Ppsa mogłoby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdyby sąd I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (por. m. in. wyroki NSA: z 13 marca 2019 r. sygn. akt II GSK 2349/17, z 23 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1695/17). W przedmiotowej sprawie taka sytuacja absolutnie nie miała miejsca. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na ocenę legalności badanego planu miejscowego w granicach interesu prawnego skarżącej. W szczególności uznał za prawidłowy cały proces planistyczny tak w zakresie uzgodnienia, zgody na nierolczne przeznaczenie terenu, stwierdził również, że uchybienia co do trybu ogłoszenia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu nie miały istotnego wpływu na udział skarżącej w procesie planistycznym. Zamierzonego skutku nie mógł odnieść też zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa. Sąd Wojewódzki orzekał na podstawie akt sprawy, szczegółowo odnosząc się do dokumentów, które się w nich znajdowały. Ocena Sądu odnosi się zatem do legalności planu miejscowego. Okoliczność, że skarżąca jej nie akceptuje, nie może być równoznaczna z naruszeniem art. 133 § 1 Ppsa. 4.9. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że podstawy kasacyjne są niezasadne. 4.10. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 Ppsa.