II OSK 2413/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. i M. L.1 od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 992/21 w sprawie ze skargi M. L. i M. L.1 na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 30 sierpnia 2021 r. nr SKO.GP.4000.716.2021 w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 7 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 992/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA w Poznaniu, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi M. L. i M. L.1 (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: Kolegium, SKO) z 30 sierpnia 2021 r. nr SKO.GP.4000.716.2021 w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu – oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Burmistrz Gminy Mosina (dalej: Burmistrz) decyzją z 15 lipca 2021 r. nr PP.6731.4.2021.JD działając z urzędu nakazał skarżącym, właścicielom działki nr ew. [...], obręb [...], położonej w [...], gmina [...]: przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania ww. nieruchomości, polegające m.in. na: a) zaprzestaniu rekreacyjnego użytkowania terenu, b) uprzątnięciu terenu, c) usunięciu tymczasowych obiektów budowlanych - w terminie do 31 stycznia 2022 r.; zawiadomienie Burmistrza o wykonaniu nałożonego obowiązku w terminie 7 dni od dnia jego wykonania. Kolegium, decyzją z 30 sierpnia 2021 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W motywach wskazano, że na działce skarżących znajdują się obiekty letniskowe, ogrodzenia poszczególnych parceli oraz obiekty małej architektury. Wyjaśniono, że teren przedmiotowej działki objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Mosinie z 17 lipca 2003 r. nr XIII/98/03 w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przy jeziorze Dymaczewskim w Dymaczewie Nowym, Gmina Mosina" (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2003 r., nr 165, z 22 października 2003 r., poz. 3080, dalej: plan). Zdaniem Kolegium na terenie działki będącej gruntem ornym (co wynika z ewidencji gruntów) i na której plan nakazuje m.in. utrzymanie dotychczasowej funkcji rolnej, zostały zlokalizowane obiekty wykorzystywane do innej funkcji. WSA w Poznaniu we wskazanym na wstępie wyroku z 7 lipca 2022 r. stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wskazano, że działka skarżących, według ustaleń planu (symbol 22RP i 20ZK) zagospodarowana może być jako rolna (uprawy polowe), pod zieleń o charakterze krajobrazowym wraz z systemem komunikacji pieszo-rowerowej, punktami widokowymi i obiektami małej architektury. Wyjaśniono, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że na działce nr ew. [...] wprowadzone zostało rekreacyjne zagospodarowanie terenu. W szczególności podano, że na przedmiotowej działce znajduje się kilkanaście obiektów: przyczep kempingowych lub obiektów przypominających domki letniskowe. Tym samym w ocenie sądu pierwszej instancji doszło do zmiany sposobu zagospodarowania ww. nieruchomości. Sąd wojewódzki podzielił ustalenia organów, że sporny fragment działki jest wykorzystywany pod cele rekreacyjne, prawdopodobnie są to "domki wczasowe" przeznaczone pod wynajem z uwagi na bliskie sąsiedztwo Jeziora D.. W konsekwencji słusznie organy stwierdziły, że taka zmiana funkcji analizowanej działki (choćby w jej części), prowadzi do zmiany jej zagospodarowania. Wskazano również, biorąc pod uwagę zdjęcia lotnicze z 3 sierpnia 2019 r., że stwierdzona zmiana nie ma charakteru tymczasowego, ani jednorazowego (art. 59 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Odnosząc się do argumentacji skarżących, że obiekty letniskowe służą do przechowywania maszyn rolniczych, WSA w Poznaniu uznał ją za niewiarygodną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucając mające wpływ na wynik sprawy: 1. naruszenie art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.; dalej: p.u.s.a) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, zaniechanie przez sąd wojewódzki wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i bezpodstawne uznanie, że w sprawie doszło do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sytuacji, gdy organ administracji publicznej powziął decyzję wyłącznie w oparciu o wybiórczo dobrane fragmenty materiału dowodowego, w szczególności nie przeprowadził dowodu z przesłuchania osób będących dzierżawcami skarżących kasacyjnie, pominął spójne i wiarygodne zeznania małżonków, a w konsekwencji powyższego bezpodstawne uznanie, że SKO zasadnie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 59 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy z prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego wynikałby wniosek, iż na będącej przedmiotem postępowania działce nie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu i jest ona częściowo wykorzystywana na cele rolnicze, a zatem nie było podstaw do zastosowania wskazanego przepisu; 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy podlegała ona uwzględnieniu wobec zaistnienia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie przywołanych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za postępowanie kasacyjne według norm przepisanych. Pismem z 27 września 2022 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjne (dalej: NSA) zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Zarzuty skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności kwestionują zaakceptowanie przez sąd wojewódzki ustaleń faktycznych poczynionych przez organy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego tj. art. 59 ust. 3 pkt 2 w zw. z ust. 2 u.p.z.p. W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z ust. 2 wskazanego artykułu, przepis ustępu 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę. W myśl ust. 3 omawianego artykułu, w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, albo przywrócić poprzedni sposób zagospodarowania. Zmiana zagospodarowania terenu nie jest pojęciem zdefiniowanym w przepisach prawa, lecz pojęciem zaczerpniętym z urbanistyki, a treść przypisywana temu pojęciu kształtuje się dopiero na podstawie konkretnego przypadku. Decyzji o warunkach zabudowy wymaga każdorazowa zmiana sposobu zagospodarowania terenu, w tym również taka, która nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli zmiana ta trwa powyżej jednego roku. Podstawowe znaczenie dla zastosowania przepisu art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. ma kwestia, czy dochodzi do funkcjonalnego przekształcenia terenu (vide wyrok NSA z 11 października 2022 r. sygn. akt II OSK 3593/19 ). Jednocześnie przepisy art. 59 ust. 2 i 3 u.p.z.p. mogą mieć zastosowanie również do zmiany zagospodarowania terenu, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (vide np. wyrok NSA z 2 października 2024 r. sygn. akt II OSK 2663/21, z 2 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 432/19, z 8 września 2021 r. sygn. akt II OSK 3170/18). W świetle zatem powyższych przepisów prawa materialnego kluczowe było ustalenie czy nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu, a w tym celu zbadanie czy materiał dowodowy był wyczerpujący i prawidłowo oceniony w toku postępowania. Jawi się to zwłaszcza w kontekście zarzutu zaniechania przeprowadzenia dodatkowych dowodów, na które wskazują skarżący kasacyjnie. Zdaniem NSA zakres postępowania dowodowego był wystarczający do dokonania subsumcji stanu faktycznego do normy prawa materialnego i nie wymagał uzupełnienia (art. 77 § 1 k.p.a.). Należy podkreślić, że przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. i obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego zawarty w art. 77 § 1 k.p.a. nie oznaczają nieograniczonego obowiązku przeprowadzania dowodów. Na podstawie już zgromadzonego materiału dowodowego została wykazana okoliczność zmiany zagospodarowania terenu w stosunku do ustaleń wynikających z planu. Kluczowe były bowiem warunki wynikające z obowiązującego planu miejscowego (zostało to ustalone – mianowicie teren działki skarżących to symbol 22RP i 20ZK - uprawy polowe oraz pod zieleń o charakterze krajobrazowym wraz z systemem komunikacji pieszo-rowerowej, punktami widokowymi i obiektami małej architektury). Dalej – jaki jest sposób tego zagospodarowania i jego czasookres. Stan ten oraz czas trwania funkcji rekreacyjnej bezspornie wynika z dokumentacji zdjęciowej zgromadzonej w aktach. Ponadto skarżący w piśmie z 17 czerwca 2021 r. przyznali, że na części ich działki znajdują się działki rekreacyjne. Przeprowadzenie zatem dowodu z przesłuchania strony w sytuacji dysponowania dowodem jakim są zdjęcia przedmiotowego terenu, jest zbędne. Z art. 86 k.p.a. wynika, że dowód z przesłuchania strony jest dowodem posiłkowym (subsydiarnym), pozostawionym do uznania organu i przeprowadzanym wówczas, gdy po przeprowadzonym postępowaniu dowodowym pozostają do wyjaśnienia istotne dla sprawy okoliczności. Tymczasem sytuacja taka nie występuje, gdyż stan zagospodarowania terenu oddaje materiał zdjęciowy. Wezwani do złożenia wyjaśnień przez organ skarżący kasacyjnie potwierdzili okoliczność wynikającą z tych zdjęć tj. część działki wykorzystywana jest na cele rekreacyjne. Prawidłowo ustalony stan faktyczny skutkuje zastosowaniem art. 59 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Bezspornie nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu na części działki skarżących kasacyjnie, które pozostaje w sprzeczności z przeznaczeniem wynikającym z planu. Jednocześnie ustalono, czego strona nie kwestionuje, że istniejący stan zabudowy letniskowej nie ma charakteru jednorazowej zmiany trwającej do roku. Jak wynika bowiem z twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej z użytkownikami owych obiektów o charakterze rekreacyjnym skarżący kasacyjnie pozawierali umowy dzierżawy i tym samym utrwalili prawnie stan zabudowy sprzeczny z planem. Jako niezasadny należało także ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wskazany przepis jest przepisem wynikowym regulującym jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi, nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej, dla potwierdzenia jego zasadności niezbędne jest stwierdzenie naruszenia innych przepisów. Wymieniony przepis p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd co do ustalenia podstaw do uchylenia zaskarżonego aktu albo oddalenia skargi sąd I instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej dokonuje w oparciu o konkretne przepisy ustawy proceduralnej (p.p.s.a.), zarzut naruszenia których to przepisów należy podnieść w skardze kasacyjnej w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1, czy art. 151 p.p.s.a. W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 13 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2930/16). Mając powyższe na uwadze NSA skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.