II OSK 2635/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 sierpnia 2025 r., sygn. akt III SAB/Gd 298/25 w sprawie ze skargi I. R. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 21 sierpnia 2025 r., sygn. akt III SAB/Gd 298/25, w wyniku rozpoznania skargi I. R. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, stwierdził, że organ administracji dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1), przyznał od organu administracji na rzecz skarżącej kwotę 1000 zł (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3), zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w zakresie punktów 1, 2 i 4, wniósł Wojewoda Pomorski. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") zarzucono naruszenie art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 583, dalej "ustawa o pomocy"), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten ma zastosowanie jedynie do postępowań dotyczących cudzoziemców, o których mowa w art. 1 powołanej ustawy, czyli obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy przepisy te mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, w tym do skarżącej - obywatelki Ukrainy przybyłej i przebywającej w Polsce bez związku z działaniami wojennymi na terytorium jej kraju. Natomiast na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy, poprzez uwzględnienie skargi, mimo że stosownie do art. 100d ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r. przepisów o bezczynności organu i przewlekłym prowadzeniu postępowania nie stosuje się, a zgodnie z art. 100d ust. 4 powołanej ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ich ust. 1, lub dokonywanie tych czynności z opóźnieniem, w okresie do 30 września 2025 r., nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznania skargi w tym zakresie, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto zażądano zasądzenia zwrotu kosztów postępowania i zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Skarga kasacyjna, choć częściowo uzasadniona, podlegała oddaleniu. Sąd pierwszej instancji przyjął, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy dotyczą wyłącznie obywateli Ukrainy, i to tylko tych obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Art. 100c ustawy o pomocy nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, z uwagi na to, że obowiązywał on do 31 grudnia 2022 r., zaś w rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony 31 stycznia 2024 r. Jeżeli zaś chodzi o zastosowanie art. 100d ustawy o pomocy, to zauważyć należy, że NSA już wielokrotnie w podobnych sprawach wskazywał (m.in. sprawy o sygn. akt: II OSK 2601/24, II OSK 2012/24, II OSK 2238/24 oraz II OSK 1995/24), iż niezasadna jest wykładnia, w wyniku której przyjmuje się, że powołany przepis ma zastosowanie jedynie wobec cudzoziemców wskazanych w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy. W ocenie NSA podstawowa reguła wykładni przepisów prawa stanowi, że różnym pojęciom użytym w ramach jednego aktu normatywnego należy nadawać różne znaczenia. W związku z tym, skoro w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy mówi się o obywatelach Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz o obywatelach Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, czyli o niektórych tylko cudzoziemcach, to użytego w art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy słowa "cudzoziemiec" bez żadnego innego określenia, nie można rozumieć w taki sam sposób, jak to zostało przyjęte w powołanym art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy. Nadto, skoro w żadnym przepisie ustawy o pomocy nie zdefiniowano pojęcia "cudzoziemiec" na potrzeby całej tej ustawy, to o ile szczególny jej przepis nie stanowi inaczej (jak np. jej art. 100a ust. 1), należy to pojęcie rozumieć w sposób ustalony w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2023 r. poz. 519 ze zm., dalej "u.o.c."). W powołanym przepisie ustalono bowiem, jak należy rozumieć na potrzeby ustawy o cudzoziemcach pojęcie "cudzoziemiec", zaś sprawy o zezwolenie na pobyt, których dotyczy art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy, są uregulowane w ustawie o cudzoziemcach. W końcu, art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy, a także pozostałe jednostki redakcyjne tych artykułów, nie miałyby racjonalnego uzasadnienia, gdyby dotyczyły one tylko cudzoziemców wskazanych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy. Jeżeli zaś rozumieć je literalnie, jako dotyczące spraw wszystkich cudzoziemców, to wpisują się one w cel ustawy o pomocy. Uwalniając wojewodów, będących podstawowym organem administracji w sprawach pomocy obywatelom Ukrainy przybywającym do Polski w związku z wybuchem wojny w Ukrainie (m.in. art. 12 ustawy o pomocy) od obowiązku terminowego załatwiania spraw innych niż obywatele Ukrainy cudzoziemców, umożliwiają sprawniejsze działanie tych organów administracji w zakresie udzielania pomocy beneficjentom ustawy o pomocy. Jakkolwiek Sąd pierwszej instancji dopuścił się błędnej wykładni art. 100d ustawy o pomocy, to prawidłowo orzekł o pozostawaniu przez Wojewodę w stanie bezczynności. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem NSA powołany przepis nie może być stosowany od 1 lipca 2024 r. Uregulowanie zawarte w powołanym przepisie, przewidujące nie tylko wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw oraz zawieszenie biegu rozpoczętych terminów załatwiania spraw, ale także wykluczenie w ogólności środków prawnych służących zwalczaniu bezczynności i przewlekłości organów administracji (art. 100d ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy) na skutek kolejnego przedłużania jego obowiązywania utraciło bowiem w istocie charakter uregulowania tymczasowego. Przypomnieć należy, że art. 100c, dodany do ustawy o pomocy ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 830), obowiązywał do 31 grudnia 2022 r. Następnie ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 185 ze zm.) do ustawy o pomocy dodano z mocą od 1 stycznia 2023 r. art. 100d, który zawierał taką samą regulację, jak art. 100c, z tym, że mającą obowiązywać do 24 sierpnia 2023 r. Jednakże ustawami z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1088), z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 232) oraz z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 854 ze zm.) termin ten przedłużano kolejno do 4 marca 2024 r., do 30 czerwca 2024 r. oraz do 30 września 2025 r. To ostatnio wskazane przedłużenie terminu obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy, czyli do 30 września 2025 r., nie może być uznane za usprawiedliwione szczególnymi okolicznościami związanymi z wojną w Ukrainie, w tym wynikającym z tego napływem cudzoziemców do Rzeczypospolitej Polskiej. W tym zakresie NSA podziela argumentację przedstawioną w podobnych sprawach, w tym w wyroku z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24. W związku z tym, w ocenie NSA, dopiero stan prawny ukształtowany ustawą z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw jest sprzeczny w sposób oczywisty z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powołany przepis Konstytucji zapewnia każdemu, a więc także cudzoziemcowi znajdującemu się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej (art. 37 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), prawo do rozpoznania jego sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W przypadku spraw załatwianych przez organy administracji jest to sąd administracyjny powołany do kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Przy czym aby ta kontrola była skuteczna konieczne jest wydanie przez organ administracji określonego aktu. Środkiem prawnym mającym na celu zapewnienie wydania przez organ administracji publicznej w rozsądnym terminie aktu mogącego być przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny jest skarga na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie przez taki organ postępowania. Długotrwałe usunięcie z sytemu prawnego takich skutecznych środków prawnych godzi zatem bezpośrednio w prawo do sądu określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uwzględniając powyższe w ocenie NSA od 1 lipca 2024 r. art. 100d ustawy o pomocy nie może być stosowany z uwagi na jego oczywistą sprzeczność z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oceny zatem bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. Z niezakwestionowanych przez skarżącego kasacyjnie ustaleń faktycznych wynika, że wniosek skarżącej o udzielenie pozwolenia na pobyt czasowy został złożony do organu w dniu 31 stycznia 2024 r. 15 maja 2024 r. cudzoziemka stawiła się w siedzibie organu i dopełniła obowiązku złożenia odcisków linii papilarnych, okazała oryginał dokumentu paszportowego i jednocześnie przedłożyła dodatkowe dokumenty. Powyższe należy uzupełnić o spostrzeżenie, że w dacie tej został sporządzony formularz, z którego wynika, że wniosek skarżącej nie zawiera braków formalnych. Pismem z dnia 17 maja 2024 r. (nie jak przyjął Sąd pierwszej instancji - 9 maja 2023 r.) organ administracji zwrócił się do podmiotów wymienionych w art. 109 ust. 1 u.o.c. o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa publicznego. 3 i 29 października 2024 r. oraz 7 stycznia 2025 r. skarżąca, bez wezwania ze strony organu, przekładała do akt sprawy dodatkowe dokumenty. Zgodnie z art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Wobec tego skoro już 15 maja 2024 r. organ administracji uznawał wniosek skarżącej za pozbawiony braków formalnych, to zasadnie w chwili wyrokowania 21 sierpnia 2025 r. stwierdzono bezczynność organu administracji, gdyż sprawa z wniosku skarżącej nie została załatwiona w terminie 60 dni liczonym od 1 lipca 2024 r. W tej sytuacji, a nadto uwzględniając, że Sąd pierwszej instancji ustalił, iż organ administracji do chwili wydania zaskarżonego wyroku nie załatwił sprawy z wniosku skarżącej, Sąd pierwszej instancji powinien był stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązać organ administracji do wydania w określonym terminie aktu. Ten błąd Sądu pierwszej instancji nie został w skardze kasacyjnej wskazany, gdyż organ administracji podnosił dalej idące zarzuty, mianowicie twierdził, że nie zachodziła bezczynność. W skardze kasacyjnej nie podniesiono też zarzutów odnoszących się do orzeczenia o tym, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w odniesieniu do zasądzonej od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. W szczególności nawet nie powołano w skardze kasacyjnej przepisów art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a., które stanowią podstawę tego rodzaju orzeczeń w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że przytoczone w skardze kasacyjnej jej podstawy nie są zasadne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie organ administracji zrzekł się rozprawy, a skarżąca w terminie czternastu dni od dnia doręczenia jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.