II OSK 2760/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale M. Ł. Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach skargi kasacyjnej E. S.-D., K. D., P. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 279/22 w sprawie ze skargi E. S.-D., K. D., P. D. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 5 kwietnia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 279/22, oddalił skargę E. S.– D., K. D. i P. D. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z 5 kwietnia 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 22 września 2021 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] w K. pozwolenia na budowę drogi dojazdowej wewnętrznej o długości 93,5 m, 21 stanowisk postojowych, kanalizacji deszczowej i kabli linii niskiego napięcia na działach nr [...] i [...] przy ul. [...] w K. oraz pozwolenia na rozbiórkę dwóch blaszanych garaży znajdujących się na działce nr [...]. W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżący, zaskarżając go w całości, przytoczyli następujące podstawy kasacyjne. Naruszenie "przez Sąd przepisu postępowania, a w szczególności art. 141 § 4 ppsa przez sporządzenie w sprawie uzasadnienia skarżonego wyroku, co do okoliczności najistotniejszej dla skarżących, a mianowicie tego, iż możliwość realizacji budowy której dotyczyła skarżona przez nich decyzja Wojewody Świętokrzyskiego jest uzależniona od wyburzenia starego budynku zrealizowanego na działce inwestora, w taki sposób, iż inwestor nie może przystąpić do realizacji inwestycji bez owego wyburzenia, co do którego tenże Sąd wyrokiem z dnia 20 lipca 2022 roku w sprawie II SA/Ke 234/22 uchylił decyzję Wojewody na to wyburzenie zezwalającą, przez przyjęcie w tym uzasadnieniu skarżonego wyroku na k. 7 u dołu założenia, iż brak wyburzenia nie przeszkadza w prowadzeniu inwestycji, zaś na k. 8 uzasadnienia u góry, iż inwestycja nie może być realizowana zanim nie dojdzie do wyburzenia owego starego budynku, która to rozbieżność założeń Sądu uniemożliwia ocenę prawną konieczności owego wyburzenia dla realizacji zadania inwestycyjnego objętego skarżoną decyzją". Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że może w obrocie prawnym istnieć decyzja udzielająca inwestorowi pozwolenia na budowę, które to pozwolenie jest zależne w swym wykonaniu od warunku zaistnienia innej decyzji, w tym przypadku zezwalającej na rozbiórkę istniejącego budynku. W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić przede wszystkim należy, że opiera się ona na nieprawdziwej przesłance. Otóż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak wskazanej w tej podstawie rzekomej sprzeczności. Sąd pierwszej instancji wyraźnie stwierdza, że inwestycja, której dotyczy zaskarżona decyzja, nie może zostać zrealizowana bez uprzedniej rozbiórki budynków znajdujących się na działkach nr [...] i [...]. Trafnie też zauważa, że w projekcie budowlanym zatwierdzonym zaskarżoną decyzją o pozwoleniu na budowę znajduje się warunek uprzedniego rozebrania tych budynków. Wskazana podstawa kasacyjna nie jest zatem zasadna. Istota sprawy sprowadza się do tego, co jest przedmiotem drugiej z przytoczonych podstaw kasacyjnych, mianowicie tej, w której zawarto zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.). Ta istota sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy dopuszczalne jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, dla inwestycji, która może być zrealizowana po uprzedniej rozbiórce obiektu budowlanego, wymagającej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę przed uzyskaniem tego pozwolenia na rozbiórkę. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że przepisy Prawa budowlanego nie przewidują wyraźniej podstawy odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, gdy budowa ma być realizowana na działce, na której znajduje się obiekt budowlany, który ze względów faktycznych (kolidowania z planowaną inwestycją) wymaga rozbiórki. Prawo budowlane, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, przewiduje natomiast, że należy wydać decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, gdy na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki (art. 35 ust. 5 pkt 3). Taka sytuacja nie zachodzi zaś w rozpoznawanej sprawie. W rozpoznawanej sprawie występuje dość wyjątkowa sytuacja polegająca na tym, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działek, na których znajdują się budynki kolidujące z planowaną inwestycją, jednakże te budynki, jak twierdzą skarżący, znajdują się także na ich nieruchomości, mianowicie działce nr [...], co stanowić ma przyczynę braku zgody właścicieli budynków na ich rozbiórkę. Ta sytuacja spowodowała, że inwestor, jak zwykle się dzieje, nie mógł równocześnie uzyskać pozwolenia na rozbiórkę i budowę. Wystąpił o te dwie decyzje oddzielenie i wcześniej uzyskał pozwolenie na budowę, w którym (dokładnie w zatwierdzonym nim projekcie zagospodarowania terenu) zaznaczono, że warunkiem realizacji inwestycji jest rozebranie na podstawie odrębnej decyzji kolidujących z inwestycją budynków. Taka kolejność rzeczy, jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, nie jest sprzeczna z prawem. Brak bowiem wyraźnego przepisu, z którego wynikałoby, że w takiej sytuacji organ administracji architektoniczno - budowlanej jest uprawniony do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżący w skardze kasacyjnej takiej prawnej oceny skutecznie nie zakwestionowali. Powołali się jedynie na art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, który zakazu zastosowania takiej kolejności wydawania decyzji nie zawiera. Nie odnieśli się przy tym do argumentacji Sądu pierwszej instancji. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej argumentacja skarżących sprowadza się do tego, że pozwolenie na budowę jest udzielane decyzją, a decyzja nie może zawierać warunku. Takie zaś stwierdzenie nie jest uprawnione, gdyż chociażby z art. 162 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) wynika, że decyzja może być wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku. Nie jest więc sprzeczna z prawem decyzja o pozwoleniu na budowę, gdy w zatwierdzonym nią projekcie budowlanym zastrzeżono warunek rozbiórki na podstawie odrębnej decyzji kolidujących z inwestycją obiektów budowlanych. Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. W związku z tym NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.